29 januari 2018

Staat mag zelf schoonmaakdiensten verrichten

Negen grote schoonmaakbedrijven hebben in een bodemprocedure aangevoerd dat de Staat onrechtmatig handelt door schoonmaakwerkzaamheden niet op de markt in te kopen, maar deze door de Rijksschoonmaakorganisatie te laten uitvoeren.

Achtergrond

Het kabinet Rutte II heeft de verbetering van de positie van werknemers in lage loonschalen op de politieke agenda gezet. Om het goede voorbeeld te geven heeft de Staat zelf schoonmaakmedewerkers in vaste dienst genomen. Voor uitvoering van schoonmaakwerkzaamheden heeft de Staat de Rijksschoonmaakorganisatie opgericht. Dit organisatieonderdeel van de Staat is ondergebracht bij het ministerie van Sociale Zaken. Negen grote schoonmaakbedrijven hebben in een bodemprocedure aangevoerd dat het uitvoeren van schoonmaakwerkzaamheden door de Rijksschoonmaakorganisatie jegens hen onrechtmatig zou zijn.

Aanbestedingsrecht

Allereerst stelden de schoonmaakbedrijven dat de Rijksschoonmaakorganisatie de schoonmaak niet zonder voorafgaande aanbesteding mag uitvoeren voor andere onderdelen van de Staat. Deze stelling baseerden zij onder meer op de in de literatuur veelvuldig gebezigde opvatting dat de Staat aanbestedingsrechtelijk niet als één entiteit moet worden beschouwd, maar bestaat uit een groot aantal zelfstandig inkopende entiteiten (aanbestedende diensten). Deze verstrekkende opvatting, die ook door de Commissie van Aanbestedingsexperts wordt gedeeld, zou maken dat verschillende onderdelen van de Staat niet zonder voorafgaande aanbesteding diensten van elkaar mogen afnemen. De rechtbank oordeelt met de Staat dat het aanbestedingsrecht pas in beeld komt als een overeenkomst wordt gesloten tussen twee (of meer) juridisch te onderscheiden entiteiten. Anders dan de schoonmaakbedrijven is de rechtbank van oordeel dat - ook waar het de Staat aangaat - geen sprake is van juridisch te onderscheiden entiteiten als sprake is van instanties die alle behoren tot dezelfde publiekrechtelijke rechtspersoon. Het ontbreken van afzonderlijke rechtspersoonlijkheid, zo overweegt de rechtbank, staat daarnaast in de weg aan het sluiten van civielrechtelijk afdwingbare overeenkomsten. Het stellen van prejudiciële vragen, zoals verzocht door de schoonmaakbedrijven, is niet aan de orde, aldus de rechtbank.

Staatssteun-/mededingingsrecht

De schoonmaakbedrijven hebben ook aangevoerd dat de Rijksschoonmaakorganisatie een onderneming in de zin van het mededinging- en staatsteunrecht is. Aan deze onderneming zou door de Staat ongeoorloofde staatsteun worden verleend. Tevens zou de Staat met oprichting van deze onderneming de mededinging vervalsen, omdat daarmee een deel van de markt voor schoonmaakbedrijven wordt afgesloten. In het (staatssteun- en) mededingingsrecht omvat het (ruime) begrip onderneming elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Met de Staat is de rechtbank echter van oordeel dat het uitoefenen van een economische activiteit impliceert dat de (goederen of) diensten worden aangeboden aan derden en dat zelfvoorziening (interne werkzaamheden binnen dezelfde rechtspersoon) hieronder niet valt. De rechtbank oordeelt dat de Rijksschoonmaakorganisatie zodoende geen economische activiteit verricht, zodat strijdigheid met het mededingingsrecht of staatssteunrecht niet speelt.

Strijd met maatschappelijke zorgvuldigheid

Tot slot achtten de schoonmaakbedrijven het in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid dat de Staat (schoonmaak)werkzaamheden, die niet tot de uitoefening van een publieke taak behoren, uit de markt haalt en zelf gaat verrichten. De rechtbank oordeelt dat de Staat bij zijn privaatrechtelijke optreden contractsvrijheid heeft en dus in beginsel mag beslissen welke diensten hij zelf verzorgt. Deze vrijheid wordt begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank is van oordeel dat de Staat in redelijkheid heeft kunnen menen dat evenredigheid bestaat tussen enerzijds de nadelige gevolgen voor de schoonmaakbedrijven en anderzijds de met oprichting van de Rijksschoonmaakorganisatie nagestreefde doelen. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is ook geen sprake. Vermeende opgewekte verwachtingen ten aanzien van verlenging van overeenkomsten leiden niet tot algehele onrechtmatigheid van oprichting en instandhouding van de Rijksschoonmaakorganisatie.

Maarten van Rijn, Lonneke de Graaf,  Rob Gehring, Jean-Paul Heinrich en Jannetje Bootsma hebben de Staat in deze zaak bijgestaan.