Als een overheidswerkgever niet tijdig op een verzoek van een ambtenaar beslist kan hij uiteindelijk een dwangsom verschuldigd zijn. De Hoge Raad heeft eindelijk duidelijkheid gegeven over de vraag of de aan de ambtenaar verschuldigde dwangsom aangemerkt kan worden als loon.
Het geschil
Een politieambtenaar verzocht zijn korpschef om herwaardering van zijn functie. De korpschef wees dat verzoek af. De ambtenaar maakte daartegen bezwaar. Op dit bezwaar heeft de korpschef niet tijdig beslist. De ambtenaar stelde de korpschef in gebreke en dus was de korpschef op grond van artikel 4:17 Algemene wet bestuursrecht (Awb) een dwangsom verschuldigd aan de ambtenaar. Volgens de korpschef vloeit de betaling van die dwangsom voort uit de dienstbetrekking met de ambtenaar en moet de dwangsom dus worden aangemerkt als loon. Reden voor de korpschef om bij de uitbetaling van die dwangsom een bedrag in te houden aan loonheffing.
De vraag die de Hoge Raad uiteindelijk moest beantwoorden, is of de korpschef de op grond van artikel 4:17 Awb verschuldigde dwangsom terecht heeft aangemerkt als loon in de zin van de Wet op de loonbelasting.
Dwangsomregeling ex artikel 4:17 Awb
De dwangsomregeling in artikel 4:17 Awb regelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom. De regeling is van toepassing op het niet tijdig geven van beschikkingen op aanvraag en beslissingen op bezwaar.
Conclusie Advocaat-Generaal Wattel
Advocaat-Generaal mr. P.J. Wattel heeft de Hoge Raad in deze zaak geadviseerd. De A-G acht de hoedanigheid waarin de korpschef de dwangsom moet betalen relevant: is dat als werkgever of is dat als bestuursorgaan? Volgens de A-G is de korpschef de dwangsom ex artikel 4:17 Awb als bestuursorgaan verschuldigd en is de korpschef ook toevallig werkgever. Bovendien dienen de dwangsommen op grond van artikel 4:17 Awb als (financiële) prikkel voor het bestuursorgaan om tijdig een besluit te nemen. Dat is anders dan bij de civiele dwangsommen. Civiele dwangsommen moeten werkgevers prikkelen een reeds bestaande loonverplichting (voortvloeiend uit een arbeidsovereenkomst of rechtspositiereglement) na te komen. Een ‘artikel 4:17-dwangsom’ vloeit niet voort uit de arbeidsovereenkomst of de ambtelijke aanstelling. A-G Wattel concludeert dan ook dat de 4:17-dwangsom geen loon is uit dienstbetrekking.
Oordeel van de Hoge Raad
De Hoge Raad volgt het advies van de A-G. Aangezien de dwangsom is gebaseerd op artikel 4:17 Awb is de korpschef de dwangsom verschuldigd in zijn hoedanigheid van bestuursorgaan. Voor de verschuldigdheid van die dwangsom is niet van belang dat de bezwaarmaker een dienstverband heeft met de korpschef. De korpschef was de dwangsom ook verschuldigd geweest als hij niet tijdig had beslist op het bezwaarschrift van een burger (niet zijnde een politieambtenaar). De dwangsom vindt geen grondslag in de dienstbetrekking en strekt ook niet tot nakoming van een uit die dienstbetrekking voortvloeiende verplichting. De dwangsom kan dus niet als loon worden aangemerkt. De korpschef heeft bij betaling van de dwangsom ten onrechte loonheffing ingehouden.
Relevantie voor de praktijk
Voor overheidswerkgevers is dit arrest van de Hoge Raad van belang, omdat in de toekomst geen loonheffing meer mag worden ingehouden op dwangsommen die zijn betaald wegens niet-tijdig beslissen in het kader van de dienstbetrekking. De Hoge Raad heeft met dit arrest duidelijk gemaakt dat niet iedere betaling van een overheidswerkgever aan een ambtenaar als loon moet worden aangemerkt.
Mijns inziens zou dezelfde redenering kunnen opgaan voor de overheidswerkgever die op grond van artikel 4:102 Awb wettelijke rente verschuldigd is. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat de overheidswerkgever vanwege een fout in de systemen maandenlang te weinig salaris heeft betaald aan een ambtenaar. Over die nabetaling is de overheidswerkgever wettelijke rente verschuldigd. Aangezien die verplichting ook voortvloeit uit de wet (en niet uit het aanstellingsbesluit) en zich richt tot het bestuursorgaan (die toevallig ook overheidswerkgever is), zou naar mijn idee ook over die wettelijke rentebetaling geen loonheffing ingehouden mogen worden. Wellicht wordt die kwestie ook nog eens voorgelegd aan de Hoge Raad.
Bronnen
- Arrest van de Hoge Raad van 15 februari 2019, ECLI:NL:HR:2019:138
- Conclusie van Advocaat-Generaal mr. P.J. Wattel van 27 november 2018, ECLI:NL:PHR:2018:1454
