Eind juni 2018 heeft een groot aantal politieke partijen een akkoord weten te bereiken over het wetsvoorstel Klimaatwet. Dit is een belangrijke stap in de realisering van de klimaatdoelstelling uit het Klimaatverdrag van Parijs, waarin is vastgelegd dat de verdragstaten maatregelen nemen om de mondiale temperatuurstijging te beperken tot ruim onder de 2 graden Celsius en indien mogelijk tot 1,5 graden Celsius. De Klimaatwet biedt een kader om een lange termijn emissiereductie te realiseren – 95% in 2050 ten opzichte van 1990 – en is er op gericht de realisering ervan ook zeker te stellen. Door de reductiedoelstelling wettelijk te verankeren wordt bovendien aan het bedrijfsleven, overheden, maatschappelijke organisaties en burgers langjarige zekerheid geboden, zodat investeringsbeslissingen kunnen worden genomen en waardeverlies van investeringen wordt voorkomen.
Aanloop
Op 12 september 2016 werd er door de (toenmalige) Kamerleden Klaver en Samsom een wetsvoorstel Klimaatwet ingediend. Dit ging uit van een emissiereductie van 95% in 2050 en 55% in 2030 (beide ten opzichte van 1990). Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State werd dit wetsvoorstel gewijzigd (zie over de inhoud van dit gewijzigde wetsvoorstel het eerder gepubliceerde blogbericht). Omdat dit gewijzigde wetsvoorstel werd ingediend kort vóór de Tweede Kamer verkiezingen die op 15 maart 2017 plaatsvonden, is hierover niet meer beraadslaagd door de oude Tweede Kamer.
Sinds het aantreden van het Kabinet-Rutte III is er een nieuwe situatie ontstaan. In het nieuwe regeerakkoord is een aantal klimaatambities opgenomen én is aangegeven dat de hoofdlijnen van de afspraken op het terrein van klimaat en energie moeten worden vastgelegd in een klimaatwet. Naar aanleiding hiervan zijn overleggen gestart met onder meer de initiatiefnemers van het wetsvoorstel Klimaatwet. Dit heeft geleid tot de Nota van Wijziging die op 27 juni 2018 is ingediend bij de Tweede Kamer: de ‘nieuwe Klimaatwet’.
Mitigatiedoelstellingen Klimaatwet
De nieuwe Klimaatwet streeft er zoals gezegd naar een toekomstbestendig kader te bieden voor het ontwikkelen van beleid gericht op het terugdringen van de emissies van broeikasgassen in Nederland. Beoogd wordt dit stapsgewijs en onomkeerbaar te realiseren.
In dat kader stelt de wet één hoofddoel vast, tezamen met een tweetal daaraan dienstige ambities. Wettelijk wordt verankerd dat het beleid van de regering erop gericht moet zijn de emissies van broeikasgassen in Nederland in 2050 met 95% te verminderen vergeleken met het jaar 1990. Blijkens de door de ECN en het PBL uitgevoerde doorrekeningen is de voorgaande mitigatiedoelstelling in overeenstemming met de 2 graden Celsius doelstelling van het Parijs-akkoord. Om de realisering van dit einddoel te bevorderen is vastgelegd dat tussentijds wordt gestreefd naar een reductie van Nederlandse broeikasgasemissies met 49% in 2030 vergeleken met het jaar 1990. Dit percentage is hoger dan het Europese doel van 40% voor datzelfde jaar. Tot slot wordt er naar gestreefd de elektriciteitsproductie in 2050 volledig CO2-neutraal te laten zijn.
De beleidsinstrumenten onder de Klimaatwet
Klimaatplan
Volgens de nieuwe Klimaatwet moet er evenals op grond van het eerdere wetsvoorstel, minimaal eenmaal per vijf jaar een klimaatplan worden vastgesteld. Dit klimaatplan dient steeds de hoofdlijnen van het klimaatbeleid van de daaropvolgende tien jaar te bevatten, gericht op de realisering van de hiervoor genoemde mitigatiedoelstellingen. Het eerste klimaatplan moet al in 2019 worden vastgesteld.
Nieuw is dat het klimaatplan – naast een beschrijving van de gevolgen van het klimaatbeleid voor de werkgelegenheid, de ontwikkeling van de economie én het tot stand komen van een eerlijke transitie – ook de gevolgen voor de financiële positie van huishoudens, bedrijven en overheden moet beschrijven.
Anderzijds wordt er in het nieuwe voorstel meer ruimte geboden voor flexibiliteit. Een nationaal emissiebudget en een indicatieve verdeling van het nationaal emissiebudget over de verschillende sectoren maakt onder de nieuwe Klimaatwet – in tegenstelling tot onder het eerdere wetsvoorstel – geen onderdeel meer uit van het klimaatplan. Tevens wordt niet meer vereist dat het klimaatplan een beschrijving en kwantificering van de emissies van broeikasgassen per sector bevat, zoals uitgestoten in de vijf jaren voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Het vaststellen van emissiebudgetten biedt volgens de indieners onvoldoende mogelijkheden om het te voeren beleid af te stemmen op kosteneffectiviteitsoverwegingen en het bestaande draagvlak in de samenleving. Onder het nieuwe voorstel is om die reden vooral belang toegekend aan het behalen van de vastgestelde doelen, en niet zozeer aan de weg die in dat kader wordt afgelegd. Het lijkt erop dat de verplichting tot het opstellen van een jaarlijkse klimaatbegroting ook om die reden buiten de nieuwe Klimaatwet is gelaten.
Het voorgaande betekent overigens niet dat al de te nemen maatregelen zouden kunnen worden uitgesteld tot het einde van de gegeven termijn: in de toelichting op de Nota van Wijziging wordt benadrukt dat dit per definitie niet kosteneffectief zou zijn. Daarnaast zal het klimaatplan ook steeds moeten worden overgelegd aan de Eerste en Tweede Kamer, die een parlementaire controle zullen uitvoeren op de wenselijkheid en haalbaarheid van het uitgezette pad.
De Afdeling advisering van de Raad van State zal over de inhoud van het klimaatplan moeten adviseren. Onder het eerdere wetsvoorstel werd hiervoor nog een op te stellen Klimaatcommissie aangewezen. De indieners van de nieuwe Klimaatwet zien meerwaarde in het kundige, kritische en gezaghebbende oordeel van bovengenoemde. Verder wordt bevolen dat tweejaarlijks wordt gerapporteerd over de voortgang van de uitvoering van het klimaatplan. Indien op grond van deze evaluatie duidelijk wordt dat de daarin opgenomen maatregelen uitblijven of minder effectief blijken te zijn dan gedacht, kan dat aanleiding zijn voor het ontwikkelen van aanvullend beleid. Tot slot geldt dat het klimaatplan wederom zal moeten worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, waardoor hiertegen door belanghebbenden zienswijzen zullen kunnen worden ingediend.
Klimaat- energieverkenning en klimaatnota
Op grond van de nieuwe Klimaatwet zal er tevens jaarlijkse een klimaat- en energieverkenning (KEV) en bijbehorende klimaatnota moeten worden overgelegd aan de Eerste en Tweede Kamer. De KEV – dat door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zal worden uitgebracht – moet in ieder geval de emissies aan broeikasgassen van het afgelopen kalenderjaar bevatten, naast een verdeling daarvan per sector én een opsomming van de ontwikkelingen en maatregelen die invloed hebben gehad op de emissies van broeikasgassen. De Minister van Economische Zaken en Klimaat zal in een bijbehorende klimaatnota onder meer schetsen wat het totaalbeeld is van de realisatie van het klimaatbeleid zoals opgenomen in het klimaatplan én de wijze waarop de KEV wordt betrokken bij de eerstvolgende herziening of evaluatie van het klimaatplan en de daarin opgenomen maatregelen. Op basis van de KEV zal de regering immers beslissen of er aanvullende maatregelen nodig zijn, wanneer deze maatregelen moeten worden getroffen en hoe dit concreet kan worden gerealiseerd. De Afdeling advisering van de Raad van State zal ook over de inhoud van deze klimaatnota moeten adviseren.
Participatie
Tot slot voorziet de nieuwe Klimaatwet evenals het eerdere wetsvoorstel in bestuurlijke participatie in die zin dat wordt voorgeschreven dat overleg plaatsvindt tussen de verschillende bestuurslagen (te weten de Minister van Economische Zaken en Klimaat, de bestuursorganen van de provincies, waterschappen, gemeenten en overige relevante partijen).
Hoe verder?
Het wetsvoorstel Klimaatwet moet nog door de Tweede en Eerste Kamer worden behandeld. Hoewel het wetsvoorstel een groot draagvlak kent, kan niet worden uitgesloten dat het wetsvoorstel nog op een aantal punten wordt gewijzigd.
Op dit moment vinden er gesprekken plaats met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, overheden en maatschappelijke organisaties over een nationaal Klimaatakkoord. De eerste resultaten van deze overleggen worden deze week verwacht. Eind 2018 zou er een definitief nationaal Klimaatakkoord moeten liggen. De daarin opgenomen maatregelen vormen de input voor het op grond van de Klimaatwet op te stellen klimaatplan, en zullen mede van groot belang zijn voor de realisering van het in de Klimaatwet opgenomen emissiereductiedoel.
Met het wetsvoorstel Klimaatwet wordt een belangrijke stap gezet in de realisering van de klimaatdoelen uit het akkoord van Parijs. Niet alleen wordt vereist dat het beleid van de regering gericht moet zijn op de realisering van een emissiereductie van 95% in 2050 ten opzichte van 1990, maar tevens worden er ter verzekering daarvan diverse specifieke en op elkaar afgestemde beleidsinstrumenten geïntroduceerd.
