Kabinetsstandpunt bestuurlijke boetestelsels; naar meer afstemming van de huidige stelsels van punitieve en strafrechtelijke handhaving

Op 26 april 2018 heeft het kabinet zijn langverwachte ‘Nader rapport bestuurlijke boetestelsels’ aan de Tweede Kamer aangeboden. Met dit rapport komt het kabinet met een standpunt over de verhouding tussen het punitieve bestuursrecht (lees: de bestuurlijke boete) en het strafrecht.

Wat zijn de belangrijkste onderdelen van dit kabinetsstandpunt?

Wat was de aanleiding voor het Nader rapport van het kabinet?

Op 13 juli 2015 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State aan het kabinet een spontaan advies uitgebracht over de ontwikkelingen op het terrein van de punitieve handhaving van het ordeningsrecht in Nederland. In het advies staat de Afdeling advisering stil bij drie thema’s.

• De rechtsbescherming van de burger is naar het oordeel van de Afdeling advisering onderbelicht geraakt bij de keuze van een sanctiestelsel en bij het bepalen van de zwaarte van de punitieve sancties. Daarom adviseert de Afdeling advisering concreet om het strafrecht en het bestuursrecht beter op elkaar af te stemmen door, waar nodig, de rechtsbescherming in het bestuursrecht gedeeltelijk te verzwaren.
• De Afdeling advisering merkt op dat de wetgever snel de keuze voor het punitieve bestuursrecht maakt uit een oogpunt van efficiency. De wetgever houdt onvoldoende rekening met de gevolgen van deze keuze voor de justitiabele voor wat betreft zijn rechtsbescherming en rechtspositie.
• De Afdeling advisering constateert aanzienlijke, soms onverklaarbare verschillen in boetehoogte tussen strafrechtelijke boetes en bestuurlijke boetes voor dezelfde of vergelijkbare overtredingen en adviseert daarin meer eenheid te brengen.

Wat is de kern van het kabinetsstandpunt?

Het kabinet is van oordeel dat zowel het strafrecht als het punitieve bestuursrecht ‘onmisbaar zijn voor de effectieve handhaving van grote onderdelen van het recht’. Verder meent het kabinet dat het handhavingsstelsel vanuit het overheidsperspectief over het algemeen adequaat functioneert. De bestuurlijke boete voorziet in een blijvende behoefte en het kabinet beschouwt de bestuurlijke boete dan ook als een gegeven.

Dat de bestuurlijke boete een volwaardige plaats heeft verworven als handhavingsinstrument laat onverlet dat het kabinet de signalen van de Afdeling advisering serieus neemt. Het kabinet is van oordeel dat met name de onderlinge verhouding van boetehoogtes tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht, en de verschillen in boetehoogtes binnen het punitieve bestuursrecht tot bijsturing nopen. Het kabinet acht het in dat licht bezien noodzakelijk om de uniformiteit en de onderlinge afstemming op het gebied van de maximumhoogte van boetes die in het punitieve bestuursrecht en het strafrecht kunnen worden opgelegd nog meer te stimuleren. In de woorden van het kabinet: “De wettelijke maximale boetehoogtes zullen zich logisch tot elkaar verhouden zodat er meer eenheid ontstaat tussen het strafrecht en het bestuursrecht. Dit geldt evenzeer voor de maximumhoogte binnen het bestuursrecht.”

Wat zijn de voorgenomen maatregelen van het kabinet?

Het kabinet is van plan om een aantal maatregelen te nemen om de belangrijkste onevenwichtigheden op termijn weg te nemen.

• Het kabinet zal een wetsvoorstel in procedure brengen dat ertoe strekt om de al bestaande interdepartementale afspraak (om bij de keuze voor de wettelijke maximumhoogte van een bestuurlijke boete voortaan aan te sluiten bij de boetecategorieën in het strafrecht) in de Awb te verankeren. Tegelijkertijd zal ook worden bezien in hoeverre de huidige strafrechtelijke boetecategorieën daartoe verdere aanpassing (lees: verfijning óf verhoging) behoeven.
• Bestaande boetestelsels waar de boetemaxima niet aansluiten op de strafrechtelijke boetecategorieën zullen worden aangepast.
• Het afstemmen van de wettelijke boetemaxima binnen het bestuursrecht zal op basis van de bestaande afspraken (de zogenaamde Boetewijzer) worden geïntensiveerd. Bovendien zullen deze afspraken steviger worden verankerd, in elk geval door het opnemen ervan in de Aanwijzing voor de regelgeving.
• Het kabinet wil nog een stap verder gaan door een wetsvoorstel in procedure te brengen dat ertoe strekt om in de Awb te verankeren dat in een zogenaamd duaal stelsel de maximale bestuurlijke boete in ieder geval niet hoger kan zijn dan de maximale financiële strafbedreiging in het stafrecht voor overtreding van dezelfde norm.
• Bestaande duale stelsels die niet voldoen aan deze (minimale) eis met betrekking tot de maximumhoogte zullen daarmee in lijn worden gebracht.
• Het Openbaar Ministerie en het betrokken bestuursorgaan/betrokken bestuursorganen zullen de bestaande afspraken binnen duale stelsels waar nodig intensiveren en over en weer het boetebeleid resp. het requireerbeleid zoveel mogelijk op elkaar afstemmen.
• Op de langere termijn zal voor toekomstige stelsels gelden dat het Openbaar Ministerie en het betrokken bestuursorgaan/de betrokken bestuursorganen het boetebeleid resp. het requireerbeleid in onderling overleg vaststellen.

Hoe kijkt het kabinet aan tegen de verschillen in rechtsbescherming tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht?

De verschillen in rechtsbescherming tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht vormen wat het kabinet betreft niet de kern van het probleem. Het kabinet is van oordeel dat sommige verschillen in rechtsbescherming tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht inherent zijn aan het gekozen systeem en dat het strafrecht en het punitieve bestuursrecht in een geheel verschillende context zijn ontstaan. De kern van het probleem vormt het ontbreken van een logische verhouding tussen beide stelsels. Als dat probleem wordt opgelost en de bestuurlijke boete door een betere verantwoording als evenrediger worden ervaren, zal daarmee – zo is de opvatting van het kabinet - ook een aantal van de verschillen tussen beide stelsels te rechtvaardigen moeten zijn. Het kabinet benadrukt in dat verband dat de rechtsbescherming in beide punitieve stelsels reeds voldoet aan de (minimale) vereisten die op grond van artikel 6 EVRM gelden. Het kabinet kiest er wel voor om ‘onverklaarbare verschillen tussen beide stelsels, die niet voortvloeien uit de verschillende systematiek tussen het strafrecht en het bestuursrecht, kritisch te bekijken’.

Welke maatregelen neemt het kabinet?

Het kabinet ziet geen noodzaak om ten aanzien van de straftoemeting door de bestuursrechter veranderingen door te voeren. Het kabinet wijst erop dat bestuursrechters de evenredigheid van bestuurlijke boetes indringend toetsen, hetgeen onverminderd geldt als sprake is van boetebeleid.

Hetzelfde geldt voor de onderdelen bewijs, het verschuldigde griffierecht in het bestuursrecht, de hoorplicht, rechtsbijstand en beroepstermijnen. Op deze onderdelen ziet het kabinet geen aanleiding maatregelen te treffen om verschillen tussen beide stelsels op te heffen, enerzijds omdat dit niet noodzakelijk wordt geacht, anderzijds omdat dit een ingrijpende inbreuk op het bestaande systeem van het bestuursrecht, dan wel strafrecht zou vormen.

Het kabinet ziet wel aanleiding onderzoek te doen naar de voor- en nadelen van het eventueel verlenen van schorsende werking in bezwaar aan (bepaalde) boetebesluiten.

Dat geldt ook voor de cumulatie van griffierechten bij voorlopige voorzieningen strekkende tot het opschorten van betaling van de bestuurlijke boete. Dit punt zou overigens al worden opgelost als bezwaar tegen bestuurlijke boetes wel schorsende werking zou hebben.

De Minister voor Rechtsbescherming zal daarnaast een eerste verkenning uitvoeren naar de (on)mogelijkheden om (bepaalde) bestuurlijke boetes op termijn te betrekken bij bepaalde VOG-screenings. Met name bij bestuurlijke boetes voor zwaardere, complexere overtredingen zal dit in de rede  liggen.

Het kabinet is concreter waar het gaat om de verschillen in verjaringstermijnen: daarvoor zal het kabinet een wetsvoorstel voorbereiden waarin de verjaringstermijnen in de Awb in lijn worden gebracht met de termijnen in het strafrecht.

Betekenis van het kabinetsstandpunt voor de praktijk

Voor de praktijk van toezichthouders en bestuursorganen die de bevoegdheid hebben om een bestuurlijke boete op te leggen, is het van belang dat het kabinet in dit standpunt heeft gemarkeerd dat de bestuurlijke boete een volwaardige plek heeft verworven als handhavingsinstrument en er geen reden is om principieel aan het instrument als zodanig te sleutelen. Dat is winst voor de praktijk en biedt vertrouwen en rust voor de toekomst.

We delen verder het standpunt van het kabinet dat de rechtsbescherming in zowel het strafrecht als het punitieve bestuursrecht in de kern voldoet aan de minimale vereisten die op grond van artikel 6 EVRM gelden. Onze eigen ervaring in de praktijk is ook dat bestuursrechters bestuurlijke boetes steeds indringender zijn gaan toetsen en steeds meer aansluiting zijn gaan zoeken bij het strafrecht. Wij delen de opvatting van het kabinet dat er vanuit juridisch perspectief in principe geen reden is om de rechtsbescherming bij het punitieve bestuursrecht te verzwaren. De wetgever zal naar verwachting aan de slag gaan om de onderlinge verhouding van boetehoogtes tussen het strafrecht en het punitieve strafrecht en de verschillen in boetehoogtes binnen het bestuursrecht te ‘egaliseren’. Dat zal hoe dan ook een complex proces zijn waarbij rekening zal moeten worden gehouden met de specifieke context van de betreffende punitieve sanctie.