Dit is een verslag van een workshop tijdens Inzicht in bestuursrecht 2017.
Op 23 november 2017 vond het jaarlijkse evenement ‘Inzicht in bestuursrecht’ van Pels Rijcken plaats. Jannetje Bootsma en Sandra van Heukelom-Verhage hebben een workshop gegeven over de actualiteiten in het bestuursrecht, en dan in het bijzonder over het burgerperspectief. Hoe betrek je de burger bij de besluitvorming? Wat heeft de burger aan een bestuursrechtelijke procedure? Wat is de positie van de burger en rechtszoekende tegenover het bestuursorgaan? Moet die positie worden versterkt en welke rol heeft de rechter daarbij? Deze en soortgelijke vragen krijgen weer volop de aandacht in de rechtspraak en de wetenschap. Als kort verslag van de workshop zetten wij een aantal voorbeelden van deze ontwikkelingen op een rij, en gaan in op de ontwikkelingen die in de wijze van benadering van de burger te zien zijn.
Aandacht voor de positie van de burger
“Dáár doen we het voor. Niet voor de cijfers, maar voor mensen.” (uit: Vertrouwen in de toekomst, regeerakkoord 2017). Het regeerakkoord stelt geregeld “de burger” centraal. Daarmee sluit het regeerakkoord aan bij de tijdgeest, en bij het perspectief van de burger waar door uiteenlopende instanties (weer meer) aandacht voor wordt gevraagd. Want efficiënte besluitvorming en procedures zijn van belang, maar kan de burger dat wel aan? De Nationale ombudsman heeft in zijn onderzoek “Hoezo MijnOverheid?” naar knelpunten voor burgers bij MijnOverheid / de Berichtenbox aandacht voor de positie van de burger gevraagd. Deze aandacht klinkt ook door in het advies van regeringscommissaris Scheltema van 30 mei 2017 over integrale geschilbeslechting in het sociaal domein. Moet de rechtsbescherming nog wel via uitsluitend het besluitbegrip geregeld worden? Scheltema vindt – in het sociaal domein – van niet en stelt voor dat burgers hun gehele geschil (met de gemeente maar ook met de zorgaanbieder of andere betrokkenen) aan de bestuursrechter kunnen voorleggen (zie ook: Internetconsultatie geschilbeslechting sociaal domein).
Ontwikkelingen in de rechtspraak
De vraag of de burger en rechtszoekende wel voldoende aan de procedure bij de bestuursrechter heeft, en of een (te) formele benadering een daadwerkelijke beslechting van het geschil niet in de weg staat, lijkt tot nieuwe lijnen in de rechtspraak te leiden. Vorig jaar zette de Afdeling bestuursrechtspraak al een nieuwe lijn in voor herhaalde aanvragen. Een bestuursorgaan mag een herhaalde aanvraag zonder inhoudelijke beoordeling afwijzen, als nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ontbreken (artikel 4:6 Awb). Het was en is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan een herhaalde aanvraag wel inhoudelijk mag beoordelen, ook als nieuwe feiten ontbreken. Als een bestuursorgaan dat doet, neemt de rechter inmiddels dat besluit tot uitgangspunt van de procedure (ABRvS 23 november 2016). Daarnaast is op de VAR-jaarvergadering gediscussieerd over de vraag of de burger bij de bestuursrechter ook rechtstreeks tegen algemeen verbindende voorschriften zou moeten kunnen opkomen. De Voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad A-G Widdershoven verzocht een conclusie te nemen over exceptieve toetsing, en de vraag hoe indringend daarbij algemeen verbindende voorschriften moeten worden getoetst. (Zie hierover ook het blog van Anna van Gijssel)
Equality of arms
Maar ook in andere rechtspraak speelt de positie van de rechtszoekende tegenover het bestuursorgaan een belangrijke rol. Neem de uitspraak van de Afdeling in de zogenaamde PAS-zaken waarin een toets voor (deels) geautomatiseerde besluitvorming wordt geïntroduceerd (ABRvS 17 mei 2017). PAS staat voor Programma Aanpak Stikstof 2015-2021. Daarmee moet een te grote stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden worden tegengegaan. Het softwareprogramma AERIUS Calculator wordt gebruikt om te berekenen of met een nieuw project de stikstofdepositie binnen de perken blijft. Dat programma maakt deels geautomatiseerde en efficiënte besluitvorming mogelijk. Maar heeft ook het risico dat de besluitvorming niet inzichtelijk en controleerbaar is. Een rekenprogramma dat als een black box fungeert, kan tot een ongelijkwaardige procespositie leiden waarbij de burger aannames en keuzes die in het rekenprogramma zijn verwerkt, niet aan de kaak kan stellen. Het bestuursorgaan is dan verplicht om keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken, zodat zij toegankelijk zijn voor derden. Het belang van een goede equality of arms klinkt ook door in de rechtspraak van de Afdeling en de Centrale Raad over de inzet van medisch deskundigen in het bestuursrecht (zie daarvoor het blog van Margriet Verduijn: Bestuursrechters ontwikkelen toetsingskader voor medische adviezen).
Tendensen in de benaderingswijze van de burger
Niet alleen de inhoudelijke behandeling van (het standpunt van) de burger krijgt aandacht, ook de bejegening van de burger is onderwerp van tal van onderzoeken. Zo is vastgesteld is dat de burger een bijzonder laag vertrouwen heeft in de overheid, zelfs lager dan in (bijvoorbeeld) banken. Daarnaast staat vast dat de burger de voorkeur geeft aan gepersonaliseerd vertrouwen. Dat betekent dat de overheid een gezicht moet krijgen om het vertrouwen bij de burger te vergroten. Om die reden wordt er bijvoorbeeld in de maatschappij volop geëxperimenteerd met gepersonaliseerde chatboxen.
Onderzoek toont aan dat de oplossing gelegen kan zijn in de introductie van procedurele rechtvaardigheid. Uit dat onderzoek blijkt dat de burger positiever is over de (inhoudelijke) reactie van de overheid, indien de procedure goed en eerlijk is verlopen. De burger beoordeelt het overheidsoptreden namelijk onder andere aan de hand van vragen zoals: ‘Ben ik beleefd en respectvol behandeld, heb ik mijn mening kunnen geven en is daarnaar geluisterd, ben ik eerlijk, respectvol en competent behandeld en ben ik door professionals behandeld?' Is dat het geval, dan kan de overheid rekenen op een positiever beeld bij de burger. De overheid heeft op het ongenoegen van de burger gereageerd met het programma ‘Passend contact met de overheid’. In dat programma staat de bejegening van de burger centraal en is aandacht voor procedurele rechtvaardigheid. Recent zijn de zojuist genoemde tendensen geschaard onder het leerstuk van de responsieve overheid, waarbij de overheid wordt gezien als bondgenoot van de samenleving, die betrouwbaar wil zijn en die samen met de burgers aan oplossingen werkt.
Los van de aandacht voor de bejegening van de burger, is er aandacht voor de vraag wat de overheid eigenlijk van de burger mag verwachten. Op dit moment wordt door de overheid veelal tot uitgangspunt genomen dat een geïnformeerde burger een oplettende en gehoorzame burger zou zijn. Hoe meer de burger geïnformeerd zou zijn, hoe beter hij in staat zou zijn de regels van de overheid na te leven of diensten van de overheid te begrijpen. Het rapport van de WRR, Weten is nog geen Doen, geeft echter een genuanceerder beeld. Het rapport onderscheidt het denkvermogen van de burger van het doenvermogen van de burger. Het doenvermogen is het vermogen om in actie te komen, plannen te maken, met tegenslag om te gaan en vol te houden. Het doenvermogen is een ander vermogen dan het denkvermogen, dat staat voor de mate waarin de burger in staat is informatie te verzamelen en te wegen.
Bron: Rapport Weten is nog geen doen[/caption]
Bron: Rapport Weten is nog geen doen[/caption]
In dit filmpje wordt het rapport van de WRR helder toegelicht.
Oproep van de WRR is om bij overheidshandelen, wetgeving en uitvoering inclusief, steeds na te gaan of de burger de wet niet alleen kent, maar ook kan.
