Experimenteren in het omgevingsrecht: gewoon doen!

Dit is een verslag van een tijdens Inzicht in bestuursrecht 2018 gegeven workshop.

Koudwatervrees voor experimenten in het omgevingsrecht is nergens voor nodig. Dat was de conclusie van de workshop van Aart Jan van der Ven tijdens het jaarlijkse congres ‘Inzicht in bestuursrecht’ van Pels Rijcken. Het thema van de 2018-editie was ‘experimenteren’. In dit blogbericht een korte samenvatting van de workshop ‘Experimenten in het omgevingsrecht’.

Crisis- en herstelwet

In het omgevingsrecht zijn experimenten geen nieuw verschijnsel. Al sinds jaar en dag wordt gezocht naar nieuwe instrumenten om de besluitvorming over ruimtelijke projecten sneller, beter en eenvoudiger te maken. Denk bijvoorbeeld aan de stad- en milieubenadering. Een hoge vlucht hebben die experimenten echter nooit genomen. De in 2010 in werking getreden Crisis- en herstelwet heeft daar verandering in gebracht. De wet gaf een aantal nieuwe instrumenten om ruimtelijke projecten sneller tot uitvoering te kunnen brengen. Dit zou Nederland uit de economische crisis moeten trekken.

Het gaat om de volgende vier instrumenten (de wet spreekt over ‘bijzondere voorzieningen’):

• Ontwikkelingsgebieden;
• Duurzame innovatieve experimenten;
• Projectuitvoeringsbesluit;
• Versnelde uitvoering van lokale projecten met nationale betekenis.

De laatste twee voorzieningen worden in de praktijk niet veel gebruikt. Er zijn slechts drie lokale projecten met nationale betekenis aangewezen. Het aantal projectuitvoeringsbesluiten is blijven steken op 21 en het laatste besluit dateert uit 2015. Met de in de voorbereiding zijnde Transitiewet Omgevingswet (waarover in dit blogbericht meer) worden de gebruiksmogelijkheden van het projectuitvoeringsbesluit vergroot. Wellicht dat dit het instrument populairder zal maken.

Van de eerste twee voorzieningen wordt wél gretig gebruik gemaakt. Er zijn 36 ontwikkelingsgebieden aangewezen en maar liefst 178 duurzame innovatieve experimenten. En die tellers blijven oplopen. Inmiddels is een aantal van die projecten ook al getoetst door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Reden om daar eens op in te zoomen.

Ontwikkelingsgebieden

Bepaalde gebieden in Nederland zitten “op slot”. Nieuwe ontwikkelingen zijn daar niet mogelijk, omdat de benodigde milieugebruiksruimte ontbreekt. Dat wil zeggen dat de milieukwaliteit in het gebied al op of tegen de milieunormen aan zit, bijvoorbeeld op het gebied van geluid- of geurhinder. De Crisis- en herstelwet biedt voor dat type gebieden de mogelijkheid om een zogenoemd ‘bestemmingsplan-plus’ vast te stellen. Daarmee is het mogelijk om bestaande rechten van milieubelastende bedrijven te beperken en om tijdelijk af te wijken van de milieunormen. Hierdoor ontstaat milieugebruiksruimte voor nieuwe ontwikkelingen.

Uit de jurisprudentie blijkt dat het daarbij van groot belang is om vooraf heel nauwkeurig vast te stellen wat die bestaande rechten precies zijn (zie AbRvS 28 juni 2017). Ook dient het bevoegd gezag concreet invulling te geven aan de zorgplicht om op termijn wél weer aan de milieunormen te voldoen (zie AbRvS 2 april 2014).

Duurzame innovatieve experimenten

De categorie voorzieningen die écht een grote vlucht heeft genomen, is die van de duurzame innovatieve experimenten. Projecten die als zodanig zijn aangewezen mogen afwijken van bepaalde wet- en regelgeving. Hoewel de categorie oorspronkelijk lijkt te zijn bedoeld voor technische innovaties die last hadden van ‘ouderwetse’ wet- en regelgeving, zijn later ook experimenten toegevoegd die het mogelijk maken om vooruit te lopen op de Omgevingswet. En dat is pure winst voor de omgevingsrechtelijke praktijk, die wel wat oefening met het nieuwe instrumentarium (én gedachtegoed!) kan gebruiken.

In het bijzonder het zogenoemde ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte’ leent zich daar goed voor. Daarmee kan worden geoefend met bepaalde kenmerken van het toekomstige omgevingsplan. Denk aan het stellen van regels die zich niet beperken tot een ‘goede ruimtelijke ordening’ (zoals regels over duurzaamheid, gezondheid, milieu, welstand, natuurbescherming, noem maar op). Maar ook aan een langere looptijd dan 10 jaar, de mogelijkheid om te werken met beleidsregels, meldingsplichten en maatwerkregels, delegatie aan B&W, het doorschuiven van onderzoeksplichten en exploitatieplannen en het afwijken van bepaalde wet- en regelgeving.

Interessante lessen die de jurisprudentie over de eerste experimenten ons leert zijn:

• Niet het project, maar de mogelijkheid om van bepaalde wettelijke bepalingen af te wijken is het experiment. Het project zelf hoeft dan ook geen experimenteel karakter te hebben om als experiment te worden aangewezen. Niet het project, maar de afwijking van de wet- en regelgeving moet aan de aanwijzingsvoorwaarden worden getoetst (zie o.m. AbRvS 21 februari 2018).
• De aanwijzingsvoorwaarde dat het experiment moet “bijdragen aan het bestrijden van de economische crisis” moet sinds het permanent maken van de Crisis- en herstelwet worden gelezen als “bijdragen aan de versterking van de economische structuur” (zie naast voorgaande uitspraak AbRvS 9 mei 2018).
• De aanwijzingsvoorwaarde dat het experiment moet “bijdragen aan een duurzame ontwikkeling” moet breed worden uitgelegd. De Afdeling sluit aan bij de begripsomschrijving in de memorie van toelichting van de Omgevingswet (p. 12). Duurzaamheid gaat volgens die definitie niet alleen over een schoon milieu en een duurzame energievoorziening, maar ook over het concurrentievermogen van de economie, de toekomstbestendigheid van de zorg, ontwikkelingssamenwerking, onderwijs, cultureel erfgoed, werkgelegenheid en het financiële systeem, zowel in Nederland als elders in de wereld (zie AbRvS 25 april 2018).
• Er bestaat geen verplichting om in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte te vermelden van welke wettelijke bepalingen wordt afgeweken (AbRvS 17 mei 2017). Dit is overigens wel zo gebruiksvriendelijk en dit gebeurt in de praktijk dan ook gewoon.

Conclusie

Daar waar overheden kort na de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet nog wel eens koudwatervrees hadden om gebruik te maken van de nieuwe instrumenten die de wet biedt, lijkt die schroom nu (mede dankzij het zendingswerk van het programma Eenvoudig Beter) definitief afgeworpen. En terecht. De experimenten bieden een zeer welkome kans om te oefenen met nieuwigheden van de Omgevingswet. De eerste jurisprudentie geeft bovendien nuttige lessen en biedt voldoende vertrouwen dat ook experimenterende projecten zonder kleerscheuren de eindstreep kunnen halen.

Voor meer informatie zie:

• E.C.M. Schippers, A.J. van der Ven en M.C. van der Werf, ‘De Crisis- en herstelwet (deel II): een blijvertje!’, Gemeentestem