Maatwerk met de Awb

Inzicht in Bestuursrecht stond in 2019 in het thema van 25 jaar Algemene wet bestuursrecht (Awb). De afgelopen 25 jaar heeft de Awb bewezen voor veel vragen een kader en antwoorden te bieden. In een aantal interactieve brainstormsessies hebben wij samen met de deelnemers aan Inzicht in Bestuursrecht onderzocht hoe het bestuursrecht ook een kader en oplossing kan bieden voor vier actuele problemen. In de brainstormsessie ‘Maatwerk’ zijn Jannetje Bootsma, Marijse Neuteboom en Frank van Tienen ingegaan op het bieden van maatwerk.

Het is een blijvende uitdaging voor bestuursorganen: hoe bied je maatwerk, zonder ongewenste precedenten te scheppen? Gelijke gevallen moeten immers gelijk worden behandeld. Het bieden van maatwerk lijkt daarmee soms op gespannen voet te staan. Maar is dat echt zo? Welke mogelijkheden biedt de Awb om maatwerk te bieden en toch besluiten te nemen die voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur? Tijdens het jaarlijkse Inzichtcongres is in brainstormsessies over dit onderwerp gesproken.

In dit blog doen zij verslag van deze brainstormsessie.

De Awb en het Nederlands bestuursrecht geven handvatten voor het bieden van maatwerk

De Awb vormt het juridisch kader voor bestuursorganen bij het bieden van maatwerk. De Awb biedt een gereedschapskist waarmee maatwerk kan worden vormgegeven. Een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn daarbij in het bijzonder van belang:

• Zorgvuldigheidsbeginsel Op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel moet de overheid bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren. Dit betekent - kort gezegd - dat van bestuursorganen wordt verwacht dat zij informatie verzamelen over het individuele geval. Uit het zorgvuldigheidsbeginsel volgt ook dat als vergaarde feiten en belangen daartoe aanleiding geven, een bestuursorgaan in haar besluitvorming maatwerk moet leveren dat is afgestemd op die individuele feiten en belangen. Het zorgvuldigheidsbeginsel verlangt dus maatwerk van de overheid.
• Evenredigheidsbeginsel Bestuursorganen moeten bij hun besluitvorming rekening houden met de belangen die spelen. De gevolgen van een besluit mogen voor een belanghebbende niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het evenredigheidsbeginsel vraagt dus van bestuursorganen dat zij bij hun besluitvorming stilstaan bij de vraag of een besluit in de concrete omstandigheden van dat specifieke geval niet leidt tot onevenredige gevolgen in de zin van artikel 3:4, lid 2, van de Awb.
• Gelijkheidsbeginsel Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld en dat ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld in de mate waarin zij verschillen. Vaak wordt gedacht dat het gelijkheidsbeginsel zich tegen de toepassing van maatwerk verzet, omdat het toepassen van maatwerk ‑ vanwege het gelijkheidsbeginsel - zou leiden tot ongewenste precedentwerking. Dat ligt echter genuanceerder. Het toepassen van maatwerk is immers pas aan de orde op het moment dat een geval in onderscheidende mate verschilt van andere gevallen: juist het uitzonderlijke geval vraagt om maatwerk.
• Motiveringsbeginsel Een besluit moet gedragen worden door een deugdelijke motivering. Door de individuele omstandigheden van een geval toe te lichten, ontstaat meer ruimte voor het bieden van maatwerk. Ongewenste precedentwerking kan met een uitgebreide en goede motivering worden voorkomen. Als goed kan worden gemotiveerd dat, gelet op de individuele omstandigheden van het geval, maatwerk geboden is, dan zal in andere gevallen minder snel een succesvol beroep kunnen worden gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Er is dan minder snel sprake van ‘een gelijk geval’.

De Awb verlangt ook maatwerk van bestuursorganen

De Awb biedt niet alleen instrumenten voor het bieden van maatwerk. De Awb verlangt ook van bestuursorganen dat zij maatwerk toepassen op het moment dat dat nodig is. Dit wordt door de rechter (steeds indringender) getoetst. Een rechter zal tot het oordeel komen dat een bestuursorgaan in strijd heeft gehandeld met (een van de) algemene beginselen van behoorlijk bestuur als een bestuursorgaan ten onrechte geen maatwerk heeft toegepast.

Randvoorwaarden voor het bieden van maatwerk

In de brainstormsessies kwam naar voren dat veel overheden zich al inspannen om maatwerk te bieden. Maar het is nog niet zo makkelijk om maatwerk goed toe te passen. In de sessies hebben we een aantal randvoorwaarden voor goed maatwerk gedefinieerd:

(1). Goed identificeren van potentiële maatwerkgevallen.

Dat is een uitdaging. Vaak ontbreken daarvoor op de werkvloer nu nog de kaders: op welke feiten en omstandigheden moet in het primaire besluitvormingsproces worden gelet om maatwerkgevallen ‘te ontdekken’? Welke feiten en omstandigheden maken dat een geval met een ‘maatwerkbril’ moet worden bekeken? Deze vragen spelen in het bijzonder als de besluitvorming (grotendeels) geautomatiseerd plaatsvindt. In de brainstormsessie werd het idee geopperd om bij aanvragen de mogelijkheid te bieden aan te geven of in dat geval ‘bijzondere omstandigheden’ spelen. De aanvrager kan dan bijvoorbeeld aanvinken dat zijn geval een bijzonder geval is, en op een aanvraagformulier de ruimte krijgen om dat toe te lichten. Mogelijk kan je zo voorkomen dat een maatwerkgeval pas in de bezwaarfase aan het licht komt.

(2). Ambtenaren moeten de ruimte en het vertrouwen krijgen om af te wijken van de regel. Die ruimte kan bijvoorbeeld worden gegeven door het opnemen van een expliciete hardheidsclausule in de beleidsregels, om te benadrukken dat, als dat nodig is, van de beleidsregels kan worden afgeweken.

(3) Willekeur of ongewenste precedentwerking wordt voorkomen

Dat kan door intern goed te communiceren over maatwerkgevallen (wanneer is daarvan volgens ons sprake?) en de toepassing van maatwerk in de besluiten goed te motiveren.

Wij kijken terug op vruchtbare brainstormsessies over maatwerk. Eén van de conclusies was dat het zinvol is om in algemene zin over de randvoorwaarden en mogelijkheden voor maatwerk na te denken, maar dat de toepassing van maatwerk per bestuursorgaan en per ‘soort’ besluit erg verschilt. De randvoorwaarden moeten daarom worden vertaald naar de concrete besluiten die door verschillende bestuursorganen moeten worden genomen. Daarvoor zou ook een brainstormsessie met de ambtenaren die deze besluiten voorbereiden, een goed begin kunnen zijn.

Maatwerk is een onderwerp dat bij veel overheden hoog op de agenda staat. In samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft Pels Rijcken de Awb-toolbox ‘Maatwerk met de Awb’ ontwikkeld, met daarin een overzicht van de mogelijkheden die de Awb biedt voor het leveren van maatwerk. De ‘toolbox’ kunt u hier downloaden.

Heeft u vragen over het bieden van maatwerk? Wij denken graag met u mee.