Terug naar overzicht
Kennis

Bestemmingsplannen moeten worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn

Op 18 mei 2017 heeft advocaat-generaal M. Szpunar bij het Hof van Justitie zich in zijn conclusie uitgesproken over het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn. Voor het eerst is bepaald dat bestemmingsplannen moeten worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn. Als het Hof deze conclusie volgt kan dit grote gevolgen hebben voor het ruimtelijke ordeningsbeleid van gemeenten.

De casus

Deze zaak betreft een beroep tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan van de gemeente Appingedam, waarin wordt bepaald dat in een buiten het centrum gelegen winkelgebied bestemd voor volumineuze detailhandel geen plaats is voor kleinere detailhandelszaken. Appellante (Bristol) wil een outlet-achtige winkel in schoenen en kleding in het betrokken gebied openen en verzet zich tegen het bestemmingsplan. Daarbij beroept zij zich op de Dienstenrichtlijn. Indien dit beroep slaagt, heeft dat tot gevolg dat binnen het bestemmingsplan ook detailhandel in schoenen en kleding mogelijk gemaakt moet worden. Over deze kwestie heeft de Afdeling bestuursrechtspraak begin vorig jaar diverse vragen aan het Hof van Justitie gesteld, met name over de vraag of de Dienstenrichtlijn in dit geval van toepassing is.

Reikwijdte Dienstenrichtlijn

De advocaat-generaal oordeelt dat de Dienstenrichtlijn in dit geval wél van toepassing is. Waarom is dat volgens hem het geval?

  • In de eerste plaats valt detailhandel, dat bestaat uit de verkoop van goederen aan consumenten, onder de definitie van 'dienst’ in de zin van artikel 4, punt 1, van de Dienstenrichtlijn. Appellante is daarom een dienstverrichter.
  • In de tweede plaats valt een bestemmingsplan dat specifieke gevolgen heeft voor dienstverrichters onder de Dienstenrichtlijn. Dat de Dienstenrichtlijn (volgens considerans punt 9) niet van toepassing is op voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, doet daar niet aan af. Dit betekent niet dat een bestemmingsplan geheel is uitgesloten van de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn.
  • In de derde plaats is hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn inzake de vrijheid van vestiging ook van toepassing in situaties als deze waarin alle feiten zijn beperkt tot één lidstaat.

Inhoudelijke toets aan de Dienstenrichtlijn

Vervolgens beoordeelt de advocaat-generaal of het bestemmingsplan in strijd is met het inhoudelijke toetsingskader van de Dienstenrichtlijn. De advocaat-generaal is van opvatting dat het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan geen ‘vergunningstelsel’ is in de zin van artikel 4, punt 6, van de Dienstenrichtlijn.

Wel kwalificeert een bestemmingsplan als een ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn, zodat moet worden getoetst aan de artikelen 14 en 15 van die richtlijn. Artikel 14 bevat eisen die verboden zijn. In artikel 15 staan eisen die aan evaluatie onderworpen zijn, waaronder kwantitatieve of territoriale beperkingen (lid 2, sub a). Bij dergelijke eisen is het noodzakelijk te motiveren waarom die eis non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig is (lid 3). Kan de eis gerechtvaardigd worden, dan is deze aanvaardbaar.

Volgens de advocaat-generaal vormt het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam een territoriale beperking die kan worden gerechtvaardigd indien wordt aangetoond dat daarmee op evenredige wijze de bescherming van het stedelijk milieu wordt nagestreefd. Het is aan de Afdeling bestuursrechtspraak om dit te beoordelen.

Conclusie

Uit de conclusie van de advocaat-generaal volgt dat bestemmingsplannen aan de Dienstenrichtlijn moeten worden getoetst. Dat heeft tot gevolg dat in bestemmingsplannen opgenomen eisen aan dienstverrichters niet zomaar gesteld kunnen worden. Het is voor gemeenten van belang om zorgvuldig na te gaan of hun bestemmingsplannen in lijn zijn met de Dienstenrichtlijn. Het wachten is nu op het arrest van het Hof van Justitie.

Bron: Conclusie van de advocaat-generaal M. Szpunar d.d. 18 mei 2017, zaken C-360/15 en C-31/16, ECLI:EU:C:2017:397

Deel dit artikel via 

Deze publicatie is geschreven door