Dit is een verslag van een workshop tijdens Inzicht in bestuursrecht 2017.
Tijdens het evenement ‘Inzicht in bestuursrecht’ heb ik in een workshop de actualiteiten rondom de Wob besproken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 25 oktober 2017 geoordeeld dat onder zeer bijzondere omstandigheden de Wob moet wijken voor artikel 10 EVRM. De uitspraak volgt op een arrest van de Grote Kamer van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 8 november 2016 (Magyar Helsinki Bizottság tegen Hongarije). Omdat dit veruit de meest relevante ontwikkeling in de Wob-praktijk is geweest, ga ik hier nader op in. Wat heeft het EHRM in het Magyar-arrest bepaald en wat zijn de gevolgen hiervan voor ‘onze’ Wob?
Het Magyar-arrest
Artikel 10, eerste lid, EVRM garandeert onder meer het recht op vrije nieuwsgaring. In eerdere uitspraken heeft het EHRM aanvaard dat in die betreffende gevallen aan artikel 10 EVRM ook een afdwingbaar recht om van de overheid informatie te ontvangen, kan worden ontleend (EHRM 14 april 2009, EHRC 2009/74 en EHRM 26 mei 2009). Lange tijd bleef echter onduidelijk in hoeverre deze uitspraken als opmaat moesten worden gezien naar het aannemen van een algemeen recht op informatie jegens de overheid, al werd gaandeweg wel duidelijk dat het EHRM redeneerde vanuit de sociaal-watchdog-gedachte en dat slechts onder omstandigheden aan artikel 10 EVRM een recht op informatie jegens de overheid kan worden ontleend (EHRM 28 november 2013). In het zeer uitvoerige Magyar-arrest heeft het EHRM nu inderdaad bevestigd dat niet iedereen zich op artikel 10 EVRM kan beroepen als om onder de overheid berustende informatie wordt gevraagd.
Een recht op inlichtingen
Het EHRM legt een duidelijk verband tussen het recht op vrije nieuwsgaring en het recht om van de overheid informatie te ontvangen. Aan de hand van vier criteria moet worden beoordeeld of in een concreet geval een beroep kan worden gedaan op artikel 10, eerste lid, EVRM.
- Het doel van het informatieverzoek is relevant. Het moet gaan om journalistieke doelen of om anderszins een bijdrage te leveren aan het publieke debat.
- De aard van de gevraagde informatie is van belang. Met het openbaar maken van de informatie moet een publiek belang worden gediend.
- Het doet er toe wie om de informatie vraagt. Alleen journalisten, ngo’s en ‘public interst groups’ kunnen zich op artikel 10, eerste lid, EVRM beroepen.
- De gevraagde informatie moet ‘ready and available’ zijn.
Gevolgen voor de Wob
De Afdeling leek lange tijd aan te nemen dat ‘een ieder’ zich kon beroepen op artikel 10, eerste ld, EVRM (ABRvS 19 november 2011 en ABRvS 14 mei 2014). In een uitspraak van 22 februari 2017 is de Afdeling onder verwijzing naar het Magyar-arrest daar al op terug gekomen door te oordelen dat een groep klokkenluiders geen beroep kan doen op artikel 10, eerste lid, EVRM. De groep kan niet gelijk worden gesteld met een journalist, social watchdog of public interest group. Daarmee is duidelijk wie een beroep kan doen op artikel 10, eerste lid, EVRM, alhoewel nog moet blijken wie zichzelf een journalist, ngo of public interest group mag noemen.
Beperking van het recht op inlichtingen
De vraag is vervolgens onder welke omstandigheden een inbreuk mag worden gemaakt op het recht van de overheid inlichtingen te ontvangen (artikel 10, tweede lid, EVRM)? De Afdeling nam tot nu toe aan dat wanneer naar nationaal recht een beroep op de uitzonderingen en beperkingen van de Wob (artikel 10 en 11) kan worden gedaan, de daaruit voortvloeiende beperking op het recht om inlichtingen te ontvangen als regel in overeenstemming met artikel 10 EVRM is. Heeft het Magyar-arrest hierin verandering gebracht?
Het antwoord hierop is: ja. In de uitspraak van 25 oktober 2017 nuanceert de Afdeling haar eerdere rechtspraak. Aanleiding voor de zaak was een verzoek om informatie over de besluitvorming rond de ramp met MH17. De NOS, Volkskrant en RTL Nieuws stelden zich met een beroep op artikel 10, eerste lid, EVRM op het standpunt dat de Minister van Justitie & Veiligheid hen meer informatie had moeten verschaffen.
De Afdeling stelt opnieuw voorop dat er in het algemeen van mag worden uitgegaan dat de wetgever bij het formuleren van de artikelen 10 en 11 Wob heeft voorzien in beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10, tweede lid, van het EHRM genoemde belangen. De Wob is dus volgens de Afdeling in beginsel ‘EHRM-proof’. Maar niet in alle gevallen.
Het kan anders zijn indien een verzoeker aangeeft dat en waarom in zijn concrete situatie niet aan dit uitgangspunt kan worden vastgehouden. Hij moet dan wel zeer bijzondere omstandigheden stellen en aannemelijk maken dat die meebrengen dat hij, ondanks toepassing van de Wob, in zijn recht om op grond van artikel 10, eerste lid, EVRM inlichtingen te ontvangen wordt beperkt en zonder dat dit op grond van artikel 10, tweede lid, EVRM kan worden gerechtvaardigd. De bewijslast wordt daarmee op de schouders van de verzoeker gelegd.
Indien hij erin slaagt dergelijke bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken zal, in het geval aan de weigering een absolute weigeringsgrond ten grondslag is gelegd, de betreffende bepaling met toepassing van artikel 94 Grondwet buiten toepassing worden gelaten. Steunt de weigering op een relatieve uitzonderingsgrond, dan zal het ontbreken van een rechtvaardiging tot uitdrukking moeten komen bij de uitleg en toepassing van die relatieve uitzonderingsgrond.
De Afdeling voegt daar nog aan toe dat bij de vraag naar toepasselijkheid van artikel 10, eerste lid, EVRM en bij de vraag of zich een gerechtvaardigde beperking als bedoeld in artikel 10, tweede lid, EVRM voordoet, de hoedanigheid van de verzoeker en het onderwerp van het verzoek, anders dan bij de Wob, dus wél van betekenis is.
Hoewel de NOS, Volkskrant en RTL Nieuws zich in deze zaak dus wel op artikel 10, eerste lid, EVRM konden beroepen, leidt dat er niet toe dat aan hen meer informatie moet worden verstrekt. Volgens de Afdeling zijn zij er niet in geslaagd om zeer bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken die zouden meebrengen dat sprake is van een ongerechtvaardigde belemmering in het recht om van de overheid inlichtingen te ontvangen.
Gevolgen voor de praktijk
De gevolgen voor de dagelijkse Wob-praktijk lijken vooralsnog beperkt. Op Wob-verzoeken die niet door journalisten, social watchdogs of public interest groups worden ingediend, is artikel 10 EVRM niet van toepassing. Waar artikel 10, eerste lid, EVRM mogelijk wel van toepassing is, kan niet worden volstaan met de stelling dat sprake is van een inbreuk op artikel 10, eerste lid, EVRM. Er zullen bijzondere omstandigheden aannemelijk moeten worden gemaakt. Het is aan het betrokken bestuursorgaan die te beoordelen. De te beantwoorden vraag is dan of in het concrete geval er sprake is van een ongerechtvaardigde belemmering in het recht om van de overheid inlichtingen te ontvangen. Uit de uitspraak van 25 oktober 2017 kan worden afgeleid dat die vraag niet snel met ‘ja’ zal hoeven te worden beantwoord. Op journalisten, social watchdogs, en public interest groups rust een zware bewijslast om aan te tonen dat in hun geval de Wob voor artikel 10 EVRM moet wijken.
Meer weten? Neem dan contact op met de Wob-servicedesk.
Bronnen
- EHRM 8 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011
- EHRM 28 november 2013, nr. 39534/07, ECLI:CE:ECHR:2013:1128JUD003953407
- EHRM 26 mei 2009, nr. 31475/05, ECLI:CE:ECHR:2009:0526JUD003147505
- EHRM 14 april 2009, nr. 37374/05 ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, met noot EHRC 2009/74
- ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL: RVS:2017:2883
- ABRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:498
- ABRvS 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1708
- ABRvS 19 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1315
