Op 1 mei 2022 treedt de Wet open overheid (Woo) in werking en vervalt de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Hoofdstuk 5 van de Woo bevat de uitzonderingen op het uitgangspunt van de Woo dat informatie openbaar is. De systematiek komt overeen met de systematiek onder de Wob: ook in de Woo wordt een onderscheid gemaakt tussen absolute en relatieve uitzonderingsgronden. In dit derde deel van onze blogreeks worden de belangrijkste wijzigingen toegelicht in de uitzonderingsgronden ten opzichte van de Wob. De uitzondering voor persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad is besproken in Woo update #2.
Net als de Wob bevat de Woo verschillende absolute uitzonderingsgronden. In artikel 5.1, eerste lid, Woo zijn vijf absolute uitzonderingsgronden opgenomen:
De absolute uitzonderingsgronden van de Woo komen grotendeels overeen met de absolute uitzonderingsgronden van artikel 10, eerste lid, Wob.
Alleen de uitzonderingsgrond voor bijzondere persoonsgegevens, strafrechtelijke persoonsgegevens en identificatienummers (nu artikel 10, eerste lid, onder d, Wob) wordt in de Woo verdeeld over twee uitzonderingsgronden (artikel 5.1, eerste lid, onder d en e, Woo). In die bepalingen wordt nu aangesloten bij de formulering uit de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming in plaats van uit de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).
Bij de relatieve uitzonderingsgronden is er meer veranderd. Onder artikel 5.1, tweede lid, Woo staan negen relatieve uitzonderingsgronden opgesomd. Het openbaar maken van informatie blijft achterwege voor zover het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang van:
Een aantal van deze uitzonderingsgronden, de uitzonderingsgronden onder a tot en met e van artikel 5.1, tweede lid, Woo, zijn niet nieuw. Zij zijn grotendeels vergelijkbaar met de uitzonderingsgronden onder a tot en met e van artikel 10, tweede lid, Wob. De uitzonderingsgronden onder f tot en met i van artikel 5.1, tweede lid, Woo zijn (in deze vorm) wel nieuw.
De uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid, onder f en g, Wob zijn niet meer terug te vinden in de opsomming van artikel 5.1, tweede lid, Woo. Zij staan in het vierde respectievelijk vijfde lid van artikel 5.1, Woo. Hieronder bespreek ik kort deze aanpassingen en de uitzonderingsgronden onder f tot en met i van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo.
Belang van eerste kennisneming door de geadresseerde (artikel 5.1, vierde lid, Woo)
Artikel 10, tweede lid, onder f, Wob over het belang dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie, is niet langer geformuleerd als relatieve uitzonderingsgrond. Artikel 5.1, vierde lid, Woo bepaalt nu dat openbaarmaking tijdelijk achterwege kan blijven als het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist.
Onevenredige benadeling (artikel 5.1, vijfde lid, Woo)
Ook de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob over het voorkomen van onevenredige benadeling keert niet terug in de opsomming van de relatieve uitzonderingsgronden van artikel 5.1, tweede lid, Woo. De uitzonderingsgrond is nu opgenomen onder artikel 5.1, vijfde lid, Woo. De openbaarmaking van informatie kan nog altijd achterwege blijven indien openbaarmaking tot onevenredige benadeling leidt, maar het gebruik van deze uitzonderingsgrond is in de Woo aangescherpt ten opzichte van de Wob.
De uitzonderingsgrond kan alleen worden ingeroepen in ‘uitzonderlijke gevallen’ en er moeten andere belangen aan de orde zijn dan de belangen die worden beschermd door de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste en tweede lid, Woo. Uit de toelichting volgt dat de uitzonderingsgrond voor onevenredige benadeling niet subsidiair kan worden aangevoerd bij een afwijzing op basis van een van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste of tweede lid, Woo (Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 42
). Dat betekent dat een bestuursorgaan bijvoorbeeld niet én een beroep kan doen op de uitzondering voor bedrijfs- en fabricagegegevens én op het voorkomen van onevenredige benadeling voor datzelfde bedrijf. Indien het beroep op een uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste of tweede lid, Woo door de rechter wordt afgewezen, kan de rechter het bestuursorgaan nog wel door middel van een bestuurlijke lus in staat stellen om een nieuwe afwijzing te baseren op artikel 5.1, vijfde lid, Woo (Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 80-81
).
Andere dan in het eerste lid, onder c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens (artikel 5.1, tweede lid, onder f, Woo)
Nieuw in de Woo is een aparte, relatieve uitzonderingsgrond voor andere dan in het eerste lid, onder c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens.
Artikel 5.1, eerste lid, onder c, Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft als het gaat om bedrijfs- of fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Aanvankelijk was het de bedoeling van deze absolute uitzonderingsgrond een relatieve uitzonderingsgrond te maken, zodat zowel aan vertrouwelijk aan de overheid meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens als aan ‘andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens’ een relatieve bescherming toekwam. Via een amendement is de absolute bescherming van door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens echter gehandhaafd in de Woo (Kamerstukken II 2020/21, 35112, 26
).
De ‘andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens’ vallen nu onder een nieuwe relatieve uitzonderingsgrond: artikel 5.1, tweede lid, onder f, Woo. Voorheen werd dergelijke informatie niet openbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob. Vanwege de aanscherping van deze uitzonderingsgrond in de Woo (artikel 5.1, vijfde lid, Woo), is het belang van bescherming van andere dan in artikel 5.1, eerste lid, onder c, Woo genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens ondergebracht in een afzonderlijke uitzonderingsgrond.
Bescherming van het milieu waarop informatie betrekking heeft (artikel 5.1, tweede lid, onder g, Woo)
Informatie komt niet voor openbaarmaking in aanmerking als het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft. In de Wob gold deze uitzonderingsgrond alleen voor milieu-informatie. In de Woo is deze uitzonderingsgrond verplaatst naar de lijst met algemene uitzonderingsgronden en dus van toepassing op de openbaarmaking van alle soorten informatie. Deze uitzonderingsgrond is bijvoorbeeld van toepassing op informatie over voortplantingsgebieden en habitat van zeldzame soorten (Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 48
).
Beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage (artikel 5.1, tweede lid, onder h, Woo)
Informatie komt niet voor openbaarmaking in aanmerking indien het belang daarvan niet opweegt tegen de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage. Ook deze uitzonderingsgrond gold, voor wat betreft de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage, in de Wob al voor milieu-informatie. Net als de vorige uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder g, Woo is deze uitzonderingsgrond verplaatst naar de lijst met algemene uitzonderingsgronden en dus van toepassing op de openbaarmaking van alle soorten informatie. De uitzondering is van toepassing op informatie ‘waarvan het bekend worden extra risico’s met zich brengt’ (Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 48
).
Ten opzichte van de Wob is aan deze uitzonderingsgrond ‘de beveiliging van personen’ toegevoegd. Het kan dan zowel gaan om individuele personen als om groepen personen. In het eerste geval gaat het om een persoon ten aanzien van wie een specifiek veiligheidsrisico is onderkend en voor wie veiligheidsmaatregelen zijn getroffen die in de meeste gevallen niet openbaar kunnen worden gemaakt. In het tweede geval kan het gaan om de beveiliging van groepen personen in bijvoorbeeld een openbaar gebouw of een openbare ruimte, waarbij het veiligheidsrisico juist door grote aantallen aanwezigen wordt gevormd (Kamerstukken II 2013/14, 33328, 9, p. 48-49
).
Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, onder i, Woo)
Het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen is een nieuwe uitzonderingsgrond. Onder de Wob kon informatie die het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen zou kunnen schaden niet openbaar worden gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, Wob (het voorkomen van onevenredige benadeling). Vanwege de aanscherping van het gebruik van deze uitzonderingsgrond in de Woo (artikel 5.1, vijfde lid, Woo), is voor het goed functioneren van publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen een afzonderlijke uitzonderingsgrond geïntroduceerd (Kamerstukken II 2019/20, 35112, 9, p. 46 en 50
).
Deze uitzonderingsgrond is bijvoorbeeld aan de orde bij informatie uit gespreksverslagen en verklaringen met betrekking tot binnen of door de overheid uitgevoerde onderzoeken, zoals disciplinaire onderzoeken of onderzoeken naar een bepaalde gebeurtenis (bijvoorbeeld door de rijksrecherche of een rekenkamer, of in het kader van een integriteitsonderzoek). Als dergelijke gespreksverslagen openbaar worden gemaakt, kan dat tot gevolg hebben dat betrokkenen in de toekomst terughoudender worden met het afleggen van verklaringen bij vergelijkbare onderzoeken. Dat zal ten koste gaan van de kwaliteit van dergelijke onderzoeken en daarmee van het goed functioneren van de overheid. Het bestuursorgaan zal moeten aantonen dat bij openbaarmaking van de betreffende informatie het goed functioneren van de overheid in het gedrang komt. De belangenafweging moet op het moment van besluitvorming (ex nunc) worden gemaakt. Tijdsverloop kan daarmee van invloed zijn op de uitkomst van de belangenafweging (Kamerstukken II 2019/20, 35112, 9, p. 46-50
).
De Woo brengt geen fundamentele wijzigingen aan bij de toepassing van de uitzonderingsgronden: de systematiek van absolute en relatieve uitzonderingsgronden blijft hetzelfde. Wel worden er enkele nieuwe uitzonderingsgronden geïntroduceerd en is de toepassing van de uitzonderingsgrond over onevenredige benadeling strikter geworden.
Meer lezen over de inwerkingtreding van de Woo?
Lees hier de andere delen uit deze blogreeks:
