De bestuursrechter in eerste aanleg toetst niet meer ambtshalve of tijdig bezwaar is gemaakt. De hoger beroepsrechter toetst op zijn beurt niet meer ambtshalve of tijdig beroep bij de rechtbank is ingesteld. Als een bestuursorgaan een niet tijdig ingediend bezwaarschrift inhoudelijk heeft behandeld, of de bestuursrechter inhoudelijk uitspraak heeft gedaan op een niet tijdig ingesteld beroep, dan zal de (hoogste) bestuursrechter de zaak ook inhoudelijk behandelen. Dit heeft de Centrale Raad van Beroep geoordeeld in een principiële uitspraak van 9 juli 2021. De uitspraak is gedaan door een gemengde kamer die bestond uit de presidenten van de Centrale Raad, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De drie hoger beroepscolleges nemen met deze uitspraak afscheid van het leerstuk dat de tijdigheid van bezwaar en beroep een aspect van openbare orde is.
De casus
De zaak waarin de uitspraak is gedaan, gaat over de weigering van een persoonsgebonden budget voor maatwerkvoorzieningen voor begeleiding en huishoudelijke verzorging op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. De aanvrager maakte te laat bezwaar, maar het college van burgemeester en wethouders beschouwde het bezwaar als tijdig ingediend en heeft het bezwaar inhoudelijk behandeld. In beroep was de tijdigheid van het bezwaar tussen partijen dan ook geen onderwerp van geschil. De rechtbank oordeelde echter ambtshalve dat niet verschoonbaar te laat bezwaar gemaakt was en verklaarde het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk. De Centrale Raad zag zich voor de vraag gesteld of hij moest vasthouden aan de vaste rechtspraak dat de tijdigheid van een bezwaar- of beroepschrift van openbare orde is en daarom door de rechter moet worden beoordeeld óók als dat tussen partijen niet in geschil is. Alle hoogste bestuursrechters hanteerden tot nu toe die lijn.
Vgl. CRvB 17 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2368, CBb 11 september 2017, ECLI:NL:CBB:2017:374, ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3377 en HR 1 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT3034
Bezwaar- en beroepstermijn niet (meer) van openbare orde
Bepalingen zijn van openbare orde als zij hogere (zaaksoverstijgende) belangen dienen. In dat geval beoordeelt de rechter ambtshalve de naleving van die bepalingen, ook als partijen dat niet tot onderdeel van het geschil hebben gemaakt. Zo brengt het legaliteitsbeginsel met zich dat de bestuursrechter zich ambtshalve buigt over zowel zijn eigen bevoegdheid, als over de vraag of het bestuursorgaan bevoegd was om het voorliggende besluit te nemen. Ook de bepalingen over de ontvankelijkheid van het bezwaar en beroep, die de toegang tot de bestuursrechter bepalen, worden van openbare orde geacht. Daaronder valt de vraag naar belanghebbendheid, het procesbelang, eventueel misbruik van recht en, tot voor kort, ook de tijdigheid van het bezwaar of beroep. De hoogste bestuursrechter waakt in verband met het belang van behoorlijke rechtspleging ambtshalve daarnaast over elementaire procesrechtelijke waarborgen: of de rechter in eerste aanleg de grenzen van het geding in acht heeft genomen, de juiste toetsingsintensiteit heeft toegepast en op de juiste wijze is met fundamentele beginselen zoals hoor en wederhoor. Deze aspecten worden allen zo fundamenteel bevonden dat de bestuursrechter deze ook moet beoordelen als partijen daar niet om hebben gevraagd.
Deze rechtspraak over handhaving van bepalingen van openbare orde geldt al geruime tijd. In de uitspraak van 9 juli 2021 komt de Centrale Raad daarop terug, voor zover het gaat om de tijdigheid van het bezwaar en beroep. De Raad overweegt dat de wettelijke bepalingen daarover weliswaar dwingend recht zijn, maar niet van openbare orde. Deze bepalingen dienen geen algemeen belang, maar alleen partijbelangen, namelijk het belang dat alle bij het besluit betrokken partijen hebben bij rechtszekerheid. Dat belang hebben zowel het bestuursorgaan als de geadresseerde van het besluit en eventuele belanghebbende derden.
Inhoudelijk oordeel schept rechtszekerheid
De rechtszekerheid van de bezwaarmaker is ermee gediend dat de bezwaarmaker later in beroep niet wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was, als het bestuursorgaan desondanks een inhoudelijk besluit heeft genomen. In die situatie mag de bestuursrechter de tijdigheid van het bezwaar niet meer toetsen: niet ambtshalve, maar evenmin op initiatief van het bestuursorgaan, als die daarvan in beroep alsnog een punt maakt. Is een bezwaar eenmaal inhoudelijk behandeld, dan zal de rechter dat ook moeten doen.
Dat ligt anders als een derde-belanghebbende in beroep aanvoert dat het bestuursorgaan het bezwaar ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. In dat geval moet de bestuursrechter wél toetsen of het bezwaarschrift tijdig is ingediend. Op die manier kan de rechtszekerheid van die derde-belanghebbende worden gewaarborgd, aldus de Raad. Die moet zijn belang, veelal het zeker stellen van de geldigheid van de door hem verkregen vergunning, dus voortaan zelf behartigen. De bestuursrechter mag dat niet meer als het ware voor die derde doen, door ambtshalve te beoordelen of het bezwaar tijdig was.
Dezelfde lijn geldt voor de beoordeling in hoger beroep van de tijdigheid van het daaraan voorafgaande beroep. Heeft de rechtbank op een niet tijdig ingediend beroep een inhoudelijke uitspraak gedaan, dan zal de hoger beroepsrechter dat niet corrigeren. Dat kan hij alleen doen als in hoger beroep wordt geklaagd dat het beroep niet tijdig was, door het bestuursorgaan of een belanghebbende (derde) die in hoger beroep komt, maar dus niet meer ambtshalve.
Bezwaar- en beroepstermijn dwingend recht
Het is echter niet zo dat helemaal niet meer mag worden beoordeeld of een bezwaar of beroep tijdig was, integendeel. Het bestuursorgaan moet nog steeds blijven beoordelen of tijdig bezwaar is gemaakt. De bestuursrechter in eerste aanleg blijft op zijn beurt toetsen of het beroep tijdig is ingesteld en de bestuursrechter in hoger beroep blijft toetsen of het hoger beroep tijdig is ingesteld. Die bepalingen zijn (en blijven) van dwingend recht. Echter, een eenmaal gegeven (impliciet) oordeel over de tijdigheid van het bezwaar of beroep, kan in de daarop volgende instantie niet meer ambtshalve ter discussie worden gesteld. De rechtszekerheid die de bezwaarmaker of appellant aan een inhoudelijk oordeel ontleent, staat dus voorop.
Directe werking in alle procedures
Deze nieuwe lijn gaat direct in en geldt dus ook al in lopende zaken. Het gaat dan om zaken waarin de beslissing op bezwaar al is genomen of de uitspraak in eerste aanleg is gedaan. In die zaken kan in (hoger) beroep dus niet meer worden teruggekomen op het (impliciete) ontvankelijkheidsoordeel in de voorafgaande fase.
Achtergrond van de uitspraak
De Raad geeft in de uitspraak van 9 juli 2021 slechts aan dat er “aanleiding” bestaat om van de vaste rechtspraak terug te komen, zonder die aanleiding verder toe te lichten.
De nieuwe lijn doet denken aan de lijn die sinds de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016 geldt voor het beoordelen van beroepen over herhaalde aanvragen en verzoeken om herziening van een besluit. Als bestuursorganen (onverplicht) een inhoudelijk besluit hebben genomen, terwijl er geen nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden zijn gesteld, dan toetst de bestuursrechter niet meer ambtshalve of er sprake was van “nova”. Dit geldt nu dus ook voor de tijdigheid van rechtsmiddelen in de voorgaande fase.
Beide uitspraken kunnen worden geplaatst in de beweging naar een responsiever bestuursrecht, dat oog heeft voor het perspectief van de burger en de rol van de bestuursrechter daarin om het bestuurs(proces)recht daarop te laten aansluiten. Tegen die achtergrond is in de literatuur al een debat gevoerd over de (ambtshalve) beoordeling van de ontvankelijkheid van bezwaar en beroep.
Zo is Damen al langer voorstander van een bestuursrecht van twee gestrengheden: streng bij besluiten waarbij de (veelal: van elkaar verschillende) belangen van meerdere belanghebbenden betrokken zijn en soepeler, ook bij de toetsing van bepalingen van openbare orde, als er geen belanghebbende derden zijn, veelal bij financiële beschikkingen. Damen heeft in zijn publicatie in het NTB in 2020 zelfs bepleit dat ambtshalve toetsing door de bestuursrechter helemaal achterwege moet worden gelaten in financieel-bestuursrechtelijke zaken, als het bestuur een termijnoverschrijding heeft laten passeren. Dat pleidooi heeft nu gehoor gevonden.
En nu?
Vrij onverwacht zijn de hoger beroepscolleges nóg verder gegaan dan het voorstel van Damen. Niet alleen in (financiële) tweepartijengeschillen, maar in alle zaken is afscheid genomen van de ambtshalve toetsing van de tijdigheid van bezwaar in beroep en de tijdigheid van beroep in hoger beroep. Dus ook in zaken waarin (veel) belanghebbende derden betrokken zijn, die niet altijd bij de rechter in beeld zijn.
Indien deze belanghebbende derden het niet eens zijn met de beslissing van het bestuursorgaan om een te laat ingediend bezwaar inhoudelijk te behandelen, moeten zij in beroep aanvoeren dat het bestuursorgaan het bezwaar ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard. De aanname lijkt te zijn dat die derden daartoe in staat zijn omdat zij steeds op de hoogte zullen zijn van de besluitvorming en voor zichzelf kunnen opkomen. Dat is in het omgevingsrecht, waar belangen van derden steevast een rol spelen, echter niet altijd het geval. Wij verwijzen hiervoor naar het blogbericht over deze uitspraak op Blog Omgevingsrecht (nog te verschijnen).
Bestuursorganen die het te laat maken van bezwaar aan belanghebbenden willen tegenwerpen, moeten dit uiterlijk in de beslissing op bezwaar doen. Voor zaken waarin de belangen van (onbekende) derden een rol spelen, ligt het voor de hand dat bestuursorganen ervoor kiezen om streng toe te zien op naleving van de termijn voor het maken van bezwaar. De bestuursrechter zal daarin dan volgen.
Bronnen
- CRvB 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500
- Persbericht 9 juli 2021 rechtspraak.nl, ‘Bestuursrechter toets niet meer ambtshalve tijdigheid rechtsmiddel in voorgaande fase’
Zie ook Blog Omgevingsrecht: 'De bestuursrechter laat de ambtshalve toets van de tijdigheid van het voorgaande rechtsmiddel los. Wat zijn de gevolgen voor omgevingsrechtelijke besluiten?'
