Flexibiliteit wordt in de Omgevingswet genoemd als antwoord op de steeds complexere opgaven in de fysieke leefomgeving en als middel om de duurzame ontwikkeling te bevorderen. Maatwerkvoorschriften, maatwerkregels en gelijkwaardige maatregelen zijn instrumenten die deze ruimte moeten bieden. Met deze instrumenten kan worden afgeweken van algemene regels uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). In hoeverre kunnen gemeenten en provincies deze instrumenten inzetten om de energietransitie te versnellen?
De flexibiliteitsinstrumenten
Met maatwerkregels kunnen gemeenten of provincies algemene regels invullen, aanvullen of daarvan afwijken. Dit kan in het omgevingsplan en de omgevingsverordening. Maatwerkregels kunnen alleen worden ingezet, indien dat in de algemene regels is bepaald. Ook de maatwerkvoorschriften geven de mogelijkheid om van de algemene regels in te vullen, deze aan te vullen, of daarvan af te wijken voor zover deze mogelijkheid wordt geboden. Anders dan maatwerkregels, zijn maatwerkvoorschriften beperkt tot individuele gevallen. Het stellen van een maatwerkvoorschrift is dan ook een beschikking, waartegen bezwaar en beroep open staat. De gelijkwaardige maatregel heeft tot doel flexibiliteit aan de initiatiefnemers te bieden. Als in de algemene regels het treffen van een maatregel verplicht is gesteld, dan kunnen initiatiefnemers een aanvraag doen tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel. Daarmee moet ten minste hetzelfde resultaat wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd.
Besluit activiteiten leefomgeving
Het Bal bevat met name de algemene regels over milieubelastende activiteiten. In het Bal zijn bijvoorbeeld de regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit), het Besluit externe veiligheid buisleidingen en uit hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer opgenomen.
Momenteel bevat artikel 2.15 lid 1 Activiteitenbesluit de verplichting aan de drijver van een type A- of type B-inrichting om alle energiebesparende maatregelen te treffen die zich in vijf jaar terugverdienen. In artikel 5.15 lid 1 Bal is die verplichting overgenomen.
Aan de verplichting tot de energiebesparende maatregelen wordt in ieder geval voldaan bij het treffen van de maatregelen die genoemd zijn in bijlage VII Omgevingsregeling. Dat zijn de zogenoemde erkende maatregelen. Het is geen verplichting om deze erkende maatregelen te treffen. Degene die de milieubelastende activiteit verricht kan er – bijvoorbeeld vanwege innovatieve toepassingen of bedrijfsspecifieke omstandigheden – voor kiezen andere maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar te treffen. In artikel 5.16 Bal is bepaald dat slechts beperkte mogelijkheden bestaan om maatwerkregels of maatwerkvoorschriften te stellen over de algemene energiebesparingsregels van artikel 5.15 Bal. Daarmee is een uitzondering gemaakt op de hoofdregel dat maatwerk mogelijk is (artikel 2.12 en artikel 2.13 Bal). Achtergrond van deze uitzondering is dat naar aanleiding van het Klimaatakkoord ook de aanpassing van de energiebesparingsregels nog bezien moet worden. Daarom is zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande mogelijkheid in het Activiteitenbesluit.
Een belangrijk verschil met de huidige regelgeving is dat veel bedrijven die thans te maken hebben met de verplichting van artikel 2.15 Activiteitenbesluit, onder de Omgevingswet niet meer via de algemene rijksregels uit het Bal gereguleerd. De nota van toelichting wijst bijvoorbeeld op hotels, pensions en conferentieoorden; restaurants, cafetaria’s, snackbars en cateringbedrijven; cafés, discotheken, concertpodia, muziektheaters en evenementenhallen; verblijfsrecreatie, dagrecreatie en sportfaciliteiten; detailhandel, ambachten en supermarkten; gebouwen voor permanente of tijdelijke bewoning, onderwijs- en kantoorgebouwen, welzijnszorg; dierenpensions, dierenasiels, dierenklinieken, hondenfokkers of -trainers, hobbymatig houden van dieren en maneges. De activiteiten die in hoofdstuk 3 Bal niet als milieubelastende activiteit worden genoemd, worden decentraal in het omgevingsplan gereguleerd. Dat biedt kansen voor gemeenten om energiebesparingsmaatregelen te eisen voor de activiteiten die niet in hoofdstuk 3 Bal zijn aangewezen.
Besluit bouwwerken leefomgeving
Het Bbl bevat de regels over het bouwen, slopen, gebruiken en in stand houden van bouwwerken. Het grootste deel van de regels uit het Bbl zijn afkomstig uit het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit), de regeling Bouwbesluit en de Woningwet. De mogelijkheden tot flexibiliteit uit het Bbl zijn gericht tot burgers, bedrijven en de gemeente.
De mogelijkheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften is in het Bbl zo specifiek mogelijk open gezet. Zo bevat artikel 3.84 lid 1 Bbl de verplichting alle energiebesparende maatregelen te treffen die zich binnen vijf jaar terugverdienen (vergelijkbaar met artikel 5.15 Bal, maar dan voor gebouwgebonden energiebesparende maatregelen). De mogelijkheid tot het stellen van maatwerkmogelijkheden zijn in - het aan artikel 5.16 Bal gelijkluidende – artikel 3.86 Bbl ingeperkt. Een ander voorbeeld van maatwerk in het Bbl is te vinden in artikel 4.5 Bbl. Voor duurzame nieuwbouw geldt dat het met artikel 4.5 Bbl slechts mogelijk is om de in het Bbl gestelde regels te “versoepelen”. Uit de nota van toelichting blijkt niet duidelijk wat onder “versoepelen” moet worden verstaan. Ook kan het maatwerk alleen op aanvraag worden ingezet.
De gemeente heeft in twee gevallen de mogelijkheid om met het oog op energiezuinigheid en duurzame bouw maatwerkregels in een omgevingsplan op te nemen. In de eerste plaats kan de gemeente met een maatwerkregel gebieden aanwijzen waar de landelijke energieprestatiecoëfficiënt (EPC) wordt aangescherpt. Daardoor kan de gemeente bepalen dat bouwwerken in bepaalde gebieden energiezuiniger zijn dan landelijk is bepaald. Ten tweede kan de gemeente een strengere waarde verbinden aan de milieuprestatie gebouwen (MPG). Door hier gebruik van te maken kan de gemeente bewerkstelligen dat voor gebouwen in bepaalde gebieden materialen met een lagere belasting voor het milieu worden gebruikt.
In dit blog las u een samenvatting van het door Lianne Barnhoorn en Rieneke Jager geschreven hoofdstuk ‘De kansen van flexibiliteit in de Omgevingswet voor de duurzame ontwikkeling’ uit de recent verschenen bundel ‘2030: Het juridische instrumentarium voor mitigatie van klimaatverandering, energietransitie en adaptatie in Nederland’. Meer weten? Neem dan contact op met de auteurs van dit blogbericht.
