Terug naar overzicht
Kennis

Circulaire economie, here we come! Verduidelijking van het begrip ‘afvalstof’

Nederland heeft zich ambitieuze doelen gesteld waar het gaat om het bereiken van een ‘circulaire economie’: een economisch systeem waarin materialen zo lang en zo hoogwaardig mogelijk in het economisch verkeer worden (her-)gebruikt, op een manier die verantwoord is vanuit het oogpunt van milieu en volksgezondheid. Hierbij wordt niet alleen zoveel mogelijk gebruik gemaakt van hernieuwbare en algemeen beschikbare grondstoffen, ook worden reststromen die voorheen als afval werden gezien steeds vaker als grondstof toegepast. Om in de praktijk te bepalen met welke regels omtrent milieu en afvalstoffenbeheer rekening moet worden gehouden bij hergebruik, is er een beter op de circulaire economie toegesneden en samenhangend begrippenkader voor afval ontwikkeld.

Doelen in Bestuursakkoord en Rijksbreed programma Circulaire Economie

Nederlanders produceren jaarlijks bijna vijfhonderd kilo huishoudelijk afval per persoon. Daarvan verdwijnt zo’n 200 kilo als restafval in de verbrandingsoven. 59% van het huishoudelijk afval wordt gescheiden. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenW), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Koninklijke Vereniging voor Afval- en Reinigingsmanagement (NVRD) willen dat terugbrengen naar respectievelijk honderd kilo restafval per persoon per jaar en een afvalscheidingspercentage van 75%. De drie partijen ondertekenden hiertoe in december 2016 het Bestuursakkoord 'Verbeteren afvalpreventie en -scheiding van huishoudelijk afval’. Nu gemeenten verantwoordelijk zijn voor de inzameling van huishoudelijk afval, zijn zij de eerst aangewezenen om ervoor te zorgen dat de gestelde ambities worden gehaald.

In breder perspectief wordt er in het kader van de circulaire economie ook het nodige gedaan. Het kabinet heeft in september 2016 met het Rijksbrede programma Circulaire Economie de ambitie geuit om Nederland in 2050 volledig circulair te hebben. Concreet betekent dit dat in 2050 grondstoffen zo worden ingezet en producten zo worden ontworpen, dat ze kunnen worden hergebruikt met zo min mogelijk schadelijke emissies naar het milieu. Voor zover er nieuwe grondstoffen nodig zijn, worden deze op een duurzame wijze gewonnen, met respect voor de sociale en fysieke leefomgeving.

Noodzaak tot verduidelijking begrippenkader

Cruciaal binnen een circulaire economie waarbij materialen worden hergebruikt is het begrip ‘afvalstof’.

Het begrip afvalstof is op zowel Europees niveau (artikel 3 lid 1 van de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen), als op nationaal niveau (artikel 1.1 lid 1 van de Wet milieubeheer) gedefinieerd. Beide definities liggen in dezelfde lijn en bevatten twee hoofdcriteria om te kunnen spreken van een afvalstof: 1) er is sprake van een stof, voorwerp, of preparaat en 2) de houder gaat, wil of moet zich daarvan ontdoen. Waar het eerste criterium er slechts toe dient het afvalstoffenbegrip een zo breed mogelijke reikwijdte te geven, is voor de kwalificatie van een stof, preparaat of voorwerp als afvalstof het tweede criterium relevant, namelijk het antwoord op de vraag of de houder zich daarvan ontdoet, zich daarvan wil ontdoen of verplicht is zich ervan te ontdoen.

Nu zowel de Kaderrichtlijn als de Wet milieubeheer niet expliciet duidt wat moet worden verstaan onder ‘zich ontdoen’, leidde dit in de praktijk tot rechtsonzekerheid en procedures. De grenzen van het afvalstoffenbegrip zijn dan ook vooral in de (Europese) jurisprudentie uitgekristalliseerd. Deze jurisprudentie is casuïstisch van aard, waardoor steeds alle relevante feiten en omstandigheden van het specifieke geval in de beoordeling (moeten) worden meegewogen. Dit werd door de overheid en de markt als belemmerend ervaren bij het nemen van initiatieven die in het kader van de circulaire economie juist gewenst zijn.

Om duurzaam grondstoffengebruik te bevorderen, moeten lidstaten als gevolg van de Kaderrichtlijn bovendien passende maatregelen nemen om te bevorderen dat stoffen of materialen niet (langer) als afvalstof, maar als ‘bijproduct’ of als ‘einde-afvalfase product’ worden aangemerkt. Wanneer minder materialen (onnodig) als afvalstoffen worden gekwalificeerd, kunnen immers meer stoffen (rechtmatig) opnieuw worden gebruikt in de productieketen.

LAP3 en Leidraad

Om in dit begrippenkader meer duidelijkheid te verschaffen, is in het derde Landelijk afvalbeheerplan (LAP3) een algemene beleidslijn opgenomen met richtsnoeren voor een zoveel mogelijk uniforme toepassing van de begrippen ‘afvalstof’ (‘zich ontdoen’), ‘bijproduct’ en ‘einde-afvalstatus’. Deze beleidslijn is voor de uitvoeringspraktijk verder uitgewerkt in de ‘Leidraad afvalstof of product’. Het vergunningverlenende of toezichthoudende bevoegd gezag dient rekening te houden met LAP3 (artikel 10.14 Wet milieubeheer) en wordt in de overgang naar een circulaire economie nadrukkelijk verzocht ook de Leidraad toe te passen. De vaststelling of in een concreet geval daadwerkelijk sprake is van een afvalstof of niet, blijft ter beoordeling van het bevoegd gezag, op basis van de daartoe verstrekte informatie door de houder van het materiaal.

Onderstaande drie stappen zijn van belang bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een afvalstof of een product (niet-afvalstof).

Is het materiaal een bijproduct (niet-afvalstof) of een productieresidu (afvalstof)?

Voldoet het materiaal aan de voorwaarden van artikel 5 van de Kaderrichtlijn voor de status van bijproduct of specifieke criteria die zijn vastgesteld op basis van deze voorwaarden? Wanneer de volgende stellingen met ‘ja’ beantwoord kunnen worden, zou er sprake kunnen zijn van een bijproduct:

a. het is zeker dat het materiaal gebruikt zal worden;

b. het materiaal kan onmiddellijk worden gebruikt zonder enige verdere verwerking anders dan die bij normale productiepraktijken gangbaar is;

c. het materiaal wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces;

d. het voorgenomen gebruik van het materiaal is rechtmatig, m.a.w. het materiaal voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.

Is sprake van voortgezet gebruik (niet-afvalstof) of ‘zich ontdoen’ van het materiaal (afvalstof)?

Voldoet het materiaal gelet op artikel 3 van de Kaderrichtlijn (‘zich ontdoen’), de doelstelling van art 1. Kaderrichtlijn (bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid en behoud en efficiënt gebruik van de natuurlijke hulpbronnen) en alle feiten en omstandigheden aan de toetsingsgronden voor voortgezet gebruik? Wanneer de volgende stellingen met ‘ja’ beantwoord worden, zou dat kunnen:

a. het is zeker dat het materiaal gebruikt zal worden;

b. het voorgenomen gebruik is rechtmatig en;

c. het voorgenomen gebruik is vanuit grondstoffenefficiëncy voldoende hoogwaardig.

Is het materiaal einde-afval of nog steeds afval?

Voldoet het materiaal na een behandeling van nuttige toepassing aan de voorwaarden van artikel 6 van de Kaderrichtlijn voor de einde-afvalstatus? Wanneer de volgende stellingen met ‘ja’ beantwoord kunnen worden, duidt dat op een product met einde-afvalstatus:

a. het materiaal is bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;

b. er is een markt voor of vraag naar het materiaal;

c. het materiaal voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen;

d. het gebruik van het materiaal heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

Tot slot

Bovenstaande beoordeling is nadrukkelijk een ‘kader’ en moet daarom steeds plaatsvinden en gebaseerd worden op alle voor dat geval specifieke feiten en omstandigheden. Hierbij speelt verder een belangrijke rol of gebruik van een materiaal aantoonbaar zeker, rechtmatig en voldoende hoogwaardig is. De beleidslijn hiervoor is beschreven in hoofdstuk B.6 van LAP3 en wordt uitgebreid toegelicht in de Leidraad.

In het LAP3 opgenomen ‘Toetsingskader afvalstof of product’ is de beoordeling van de status van afvalstof of product (niet-afvalstof) schematisch weergegeven. Voor ondernemers is er bovendien de webtoets Afval of Grondstof als online hulpmiddel waarmee zij zelf kunnen beoordelen of sprake is van een afvalstof of niet. Ondernemers kunnen tevens een rechtsoordeel vragen aan het ministerie van IenW.

Deel dit artikel via 

Deze publicatie is geschreven door