Op 15 juli jl. heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) geoordeeld dat het beginsel van energiesolidariteit, zoals neergelegd in artikel 194 lid 1 van het EU Werkingsverdrag (VWEU) een juridisch afdwingbaar beginsel van Unierecht is. Dat betekent onder meer dat (instanties van) lidstaten, alsook de Europese Commissie, bij het nemen van besluiten die in de kern bijvoorbeeld betrekking hebben op de interne energiemarkt (zoals het geval bij de toepassing van regels over toegang van derden tot gaspijpleidingen) ook rekening moeten houden met de eventuele gevolgen voor de leveringszekerheid voor (andere) lidstaten en/of de Unie. Met de uitspraak geeft het Hof juridische handen en voeten aan het solidariteitsbeginsel op het gebied van energiebeleid. In dit blog bespreken wij de uitspraak van het Hof en de mogelijke gevolgen voor het energiebeleid van de Unie en de lidstaten.
Wat speelde er in deze zaak?
De zaak draait om de gaspijpleiding de Nord Stream 1, een pijpleiding waarin het Russische staatsbedrijf Gazprom een meerderheidsbelang heeft. De pijpleiding loopt vanuit Yvborg in Rusland via de Oostzee naar Greifswald in Duitsland. Sinds 2011 verbindt de in Duitsland gelegen OPAL-pijpleiding Nord Stream 1 met het bestaande leidingnet in Midden- en West-Europa. Hiermee wordt gas uit Rusland naar West-Europa vervoerd via een route die niet door de ‘traditionele’ transitlanden loopt, zoals Oekraïne, Polen en Slowakije.
Aanleiding voor deze zaak vormt de toepassing van de regels met betrekking tot de interne energiemarkt – met name de regels over toegang van derden tot gaspijpleidingen, zoals neergelegd in Richtlijn 2009/73/EG (de Derde Gasrichtlijn) – door de Duitse regelgevende instantie Bundsnetzagentur (BNetzA) en de Europese Commissie (de Commissie) op de exploitatie van de OPAL-pijpleiding. De Commissie had in 2009 de voorwaarden goedgekeurd waaronder BNetzA de capaciteit voor grensoverschrijdend transport van de geplande OPAL-pijpleiding voor een periode van 22 jaar had vrijgesteld van de toepassing van de Europese over toegang van derden en tariefregulering. Op verzoek van OPAL Gastransport GmbH & Co. KG (OGT), OAO Gazprom en Gazprom Export OOO heeft BNetzA die voorwaarden met betrekking tot het door OGT geëxploiteerde gedeelte van de OPAL-gasleiding vervolgens in 2013 gewijzigd. Kern van die wijziging was dat de eerder opgelegde beperking van de capaciteit die kon worden gereserveerd door ondernemingen met een machtspositie (lees: Gazprom) werd vervangen door de verplichting om ten minste 50 procent van de geëxploiteerde capaciteit te veilen. De Commissie keurde deze wijziging onder voorwaarden goed en stelde onder meer voorwaarden waaronder in voorkomend geval een onderneming met een machtspositie een bod zou kunnen uitbrengen.
Polen kon zich niet vinden in die goedkeuring. Het nieuwe exploitatieregime voor de OPAL-richtlijn zou volgens Polen immers een negatieve impact kunnen hebben op de voorzieningszekerheid van gas in Polen. De mogelijkheid van de veiling zou Gazprom immers in staat stellen om de gehele capaciteit van de Nord Stream 1-gasleiding te benutten en zo via een alternatieve route gashoeveelheden naar de EU-markt te transporteren. Aangezien de vraag naar gas in Centraal-Europa niet is gegroeid, zou dan ook minder gas via Polen (door de pijpleidingen Braterstwo en Yamal) nodig zijn. De Commissie had volgens Polen onvoldoende gekeken naar de consequenties voor de gasleveringen die door Polen lopen. Om die reden verzoekt Polen het Gerecht van de EU tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie.
Hoe oordeelt het Gerecht in eerste aanleg?
Een van de kernargumenten die Polen bij het Gerecht aanvoert, is dat de Commissie in strijd heeft gehandeld met het beginsel van energiesolidariteit, zoals neergelegd in artikel 194 lid 1 VWEU. Dit bij het Verdrag van Lissabon geïntroduceerde artikel schrijft voor dat het beleid van de Unie op het gebied van energie “in een geest van solidariteit tussen de lidstaten” erop gericht is om onder meer de werking van de interne energiemarkt en de continuïteit van de energievoorziening te waarborgen.
Volgens het Gerecht houdt dit beginsel voor de Unie en de lidstaten een algemene verplichting in om rekening te houden met de belangen van “alle mogelijke betrokken actoren”, zodat de Unie en de lidstaten bij de uitoefening van hun bevoegdheden in het kader van het energiebeleid van de Unie moeten trachten maatregelen te vermijden die afbreuk kunnen doen aan bepaalde belangen op energiegebied, waaronder het belang van de voorzieningszekerheid van een bepaalde lidstaat. De Commissie had in haar besluit simpelweg de regels uit de Derde Gasrichtlijn over toegang van derden en tariefregulering toegepast. Op grond van de Derde Gasrichtlijn was een onderzoek naar de gevolgen van de wijziging van het exploitatieregime van de OPAL-gasleiding voor de voorzieningszekerheid van Polen niet vereist. Toch had de Commissie op grond van het beginsel van energiesolidariteit zo’n onderzoek wel moeten doen. Omdat de Commissie de gevolgen van de mogelijke overheveling van een deel van de aanvoer van gas van de Poolse gaspijpleidingen naar de Nord Stream 1/OPAL-doorvoerroute niet heeft onderzocht, deze gevolgen niet heeft geplaatst tegen het licht van het Poolse belang van voorzieningszekerheid en dit belang ook niet heeft afgewogen tegen het belang van versterking van de leverings- en voorzieningszekerheid op het niveau van de Unie, was volgens het Gerecht sprake van een schending van het beginsel van energiesolidariteit.
De kous is hiermee echter niet af. Duitsland is het niet eens met de uitspraak van het Gerecht en stelt hoger beroep in bij het Hof.
Hoe oordeelt het Hof?
Duitsland voert bij het Hof twee middelen aan met betrekking tot de betekenis van het beginsel van energiesolidariteit. Ten eerste dat het in artikel 194 VWEU neergelegde beginsel van energiesolidariteit niet juridisch bindend is en slechts een zuiver politiek begrip behelst. Het beginsel zou dan ook geen rechten en plichten met zich brengen voor de Unie en de lidstaten. Ten tweede beargumenteert Duitsland dat het beginsel moet worden opgevat als een noodmechanisme, dat slechts in de uitzonderlijke gevallen van artikel 222 VWEU kan worden toegepast. Daarbij valt onder meer te denken aan rampen en aanslagen.
Het Hof wijst het hoger beroep van Duitsland echter in het geheel af.
Daarbij grijpt het Hof de zaak allereerst aan door in algemene zin aan te stippen dat het solidariteitsbeginsel ten grondslag ligt aan het gehele rechtsstelsel van de Unie en dat het nauw samenhangt met het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking. Het Hof verwijst in dit verband onder meer naar verschillende bepalingen uit de EU-verdragen, waaronder bepalingen over het externe optreden van de Unie, het gemeenschappelijk veiligheids- en asielbeleid en economisch beleid. De in artikel 194 VWEU genoemde geest van solidariteit tussen de lidstaten vormt in zoverre simpelweg een specifieke uitdrukking van het solidariteitsbeginsel op energiegebied.
Het Hof maakt korte metten met het argument van Duitsland dat het beginsel te abstract zou zijn om de rechtmatigheid van het handelen van de Commissie aan te kunnen toetsen. Er is volgens het Hof geen enkele reden om aan te nemen dat het beginsel van energiesolidariteit als zodanig geen bindende rechtsgevolgen kan hebben voor de lidstaten en de EU-instellingen. Integendeel, het beginsel vormt op grond van artikel 194 VWEU juist de basis van de doelstellingen van het energiebeleid van de EU. Dit heeft tot gevolg dat in het bijzonder de handelingen die de EU-instellingen in het kader van het energiebeleid verrichten, moeten worden uitgelegd in het licht van het beginsel van energiesolidariteit. Ook de rechtmatigheid van die handelingen kan aan dit beginsel worden getoetst, ook als bijvoorbeeld in secundair Unierecht (zoals de Derde Gasrichtlijn) niet expliciet naar dit beginsel is verwezen.
Ook het argument van Duitsland dat het beginsel van energiesolidariteit beperkt zou zijn tot de in artikel 222 VWEU bedoelde situaties wordt door het Hof verworpen. Artikel 222 bepaalt dat de Unie en de lidstaten gezamenlijk uit solidariteit optreden indien een lidstaat getroffen wordt door een terroristische aanval, een natuurramp of een door de mens veroorzaakte ramp. Dit artikel brengt volgens het Hof niet mee dat aan het beginsel van solidariteit uit artikel 194 VWEU geen betekenis zou kunnen worden toegekend; deze artikelen hebben immers betrekking op volstrekt verschillende situaties en streven ook duidelijk verschillende doelen na.
Het solidariteitsbeginsel brengt kortom zowel voor de lidstaten als voor de EU rechten en plichten mee, waarbij de EU een solidariteitsverplichting jegens de lidstaten dient na te komen en de lidstaten zowel onderling solidair moeten zijn als zich solidair moeten tonen met het gemeenschappelijke belang van de EU.
Gelet op het voorgaande oordeelt het Hof dat het Gerecht het besluit van de Commissie terecht heeft getoetst aan het beginsel van energiesolidariteit. Omdat de Commissie geen onderzoek had gedaan naar de gevolgen van het nieuwe exploitatieregime voor de OPAL-pijpleiding voor de Poolse energiebelangen, oordeelt het Hof dat de Commissie in strijd heeft gehandeld met het beginsel van energiesolidariteit.
Slotopmerkingen
De uitspraak geeft voor het eerst juridische handen en voeten aan het in artikel 194 VWEU neergelegde beginsel van energiesolidariteit. Duidelijk is dat, ook daar waar het gaat om bijvoorbeeld maatregelen die in essentie betrekking hebben op de werking van de interne energiemarkt (sinds de jaren 90 steeds meer gereguleerd op EU-niveau), lidstaten en de Unie rekening moeten houden met voorzienings- en leveringszekerheidsaspecten (een beleidsdomein dat juist nog altijd primair in het domein van de lidstaten ligt). Interessant wordt om te zien hoe de integratie en samenhang van de verschillende beleidsdoelstellingen van het Europese energiebeleid (interne markt c.q. concurrentievermogen, duurzaamheid en leverings- en voorzieningszekerheid) verder vorm zal krijgen en zal worden beïnvloed door het beginsel van energiesolidariteit. Dat uitgangspunt is dat lidstaten en de Unie de verschillende beleidsdoelstellingen op energiegebied in samenhang zullen moeten bezien – en dit ook vatbaar is voor juridische toetsing – is iets waar de uitspraak van het Hof in ieder geval geen twijfel over laat bestaan.
Raadpleeg hier het volledige arrest van het Hof van Justitie van 15 juli 2021, ECLI:EU:C:2021:598 en hier het arrest van het Gerecht in eerste aanleg van 10 september 2019, ECLI:EU:T:2019:567.
