Terug naar overzicht
Kennis

Blogreeks illegale permanente bewoning recreatiewoningen: beginselplicht tot handhaving en bijzondere omstandigheden

De vele vakantieparken die ons land rijk is, worden niet uitsluitend voor recreatie gebruikt. Een groot aantal recreatiewoningen op deze parken wordt namelijk permanent bewoond door diverse groepen mensen die om uiteenlopende redenen geen onderdak op de reguliere woningmarkt kunnen vinden. Op recreatiewoningen rust echter doorgaans een recreatieve bestemming. Permanente bewoning is in dat geval op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. De komende tijd bespreken wij in een blogreeks recente (handhavings)jurisprudentie op dit gebied. Ons eerste bericht wijdde wij aan de huidige situatie van corona waarin handhaving van deze illegale permanente bewoning tijdelijk versoepeld plaatsvindt. In de rest van de reeks gaan we in op hoe gemeenten in ‘normale’ tijden zouden moeten omgaan met deze kwesties. In dit derde deel bespreken we de beginselplicht tot handhaving en bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen om daarvan af te wijken.

Beginselplicht tot handhaving

In het tweede deel van deze blogreeks bespraken we dat het college van B en W (het college) aannemelijk dient te maken dat een bewoner een recreatiewoning illegaal permanent bewoont. Slaagt het college hierin, dan is sprake van een overtreding en is het college bevoegd handhavend op te treden. De beginselplicht tot handhaving brengt mee dat het college niet alleen bevoegd maar in beginsel ook gehouden is over te gaan tot handhaving. Dit vanwege het algemeen belang dat met handhaving is gediend. Slechts onder bijzondere omstandigheden is het gerechtvaardigd dit niet te doen. Van een bijzondere omstandigheid is sprake indien een concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan van de beginselplicht tot handhaving worden afgezien als de handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Bij deze tweede bijzondere omstandigheid kan aan verschillende gevallen worden gedacht, die wij hierna in relatie tot illegale permanente bewoning van recreatiewoningen bespreken.

Concreet zicht op legalisatie

In een recente uitspraak (22 januari 2020) over het toestaan van recreatiewoningen op een perceel, merkt de Afdeling nog eens op dat er om concreet zicht op legalisering aan te nemen op zijn minst al een begin moet zijn gemaakt met de procedure tot het aanpassen van een bestemmingsplan of beheersverordening. Met andere woorden, de herziening waarmee wordt voorzien in legalisering van het gebruik van de betrokken recreatiewoningen als permanente woning moet al in gang gezet zijn.

Ook is onvoldoende voor een concreet zicht op legalisatie in een concreet geval dat het college illegale permanente bewoning ‘grootschalig gedoogt’ door het afgeven van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen. Dit kwam aan de orde in een uitspraak van de Rb Alkmaar van 29 maart 2012. Hier betoogden bewoners dat deze vaste gedragslijn van het college vergelijkbaar was met een ‘overgangssituatie’ tot aan het wijzigen van een bestemmingplan waarmee permanente bewoning aanvaardbaar zou worden geacht. Er was echter geen herziening van bestemmingsplannen in gang gezet waarmee werd voorzien in legalisering van het gebruik van de betrokken recreatiewoningen als permanente woning. Op persoonsgebonden gedoogbeschikkingen gaan wij in een volgend bericht in onze blogreeks verder in.

Onevenredigheid bij kwetsbare gezinnen en medische omstandigheden

Recreatiewoningen worden niet zelden gebruikt als woningen vanwege de krapte op de (sociale) woningmarkt en de stagnerende doorstroming op crisisopvanglocaties. In een uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019 legt het college in Arnhem die omstandigheden ten grondslag aan het besluit om af te zien van handhavend optreden. De complexiteit en diversiteit van de groep permanente bewoners waar het in die zaak om ging, namelijk 11 gezinnen met 19 minderjarige kinderen, speelde daarbij voor het college een rol. Ondanks dat het redelijk is dat het college meewoog dat handhaving voor kwetsbare gezinnen zeer ingrijpend zou zijn, is dat volgens de Afdeling niet voldoende voor afwijzing van een ingediend handhavingsverzoek. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom dit belang zo zwaarwegend is ten opzichte van het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Bovendien heeft het college niet meegenomen dat de gezinnen met een passende begunstigingstermijn in staat zijn alternatieve woonruimte te vinden. Deze uitspraak toont echter tegelijkertijd dat onder andere omstandigheden en met een goede motivering mogelijk wel van handhaving afgezien kan worden in geval van kwetsbare gezinnen.

Medische omstandigheden kunnen in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot een uitzondering op de beginselplicht tot handhaving. Dit blijkt uit een uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018 over een recreatiewoning in Ommen. In deze casus heeft de echtgenote van de aangeschreven bewoner ernstige medische en psychische klachten. Juist voor deze klachten biedt de recreatiewoning een oplossing, zo wordt duidelijk uit overgelegde stukken van een huisarts en een psychiater. Vanwege deze omstandigheden oordeelt de Afdeling dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen handhaven. In een uitspraak van 25 mei 2018 oordeelt de rechtbank Limburg over een last onder dwangsom aan een persoon met een psychiatrische achtergrond. Van belang is dat het wegvallen van de woonomgeving in het chalet voor de bewoner zou leiden tot heropname op een psychiatrische afdeling. Die verwachting was ook uitgesproken door de behandelend psychiater. Deze situatie is volgens de rechtbank dusdanig uitzonderlijk dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.

Geen onevenredigheid vanwege financiële gevolgen

Dat een last onder dwangsom mogelijk verstrekkende of ernstige financiële gevolgen heeft, maakt niet dat deze onevenredig is in verhouding tot de belangen die het college met handhaving dient. Deze vaste jurisprudentie bevestigde de Afdeling recent nog in de eerder aangehaalde uitspraak van 22 januari 2020 over de illegale permanente bewoning van een recreatiewoning in Otterlo. In een uitspraak van 7 november 2018 oordeelde de Afdeling dat in het kader van de illegale permanente bewoning van een recreatiewoning in Ommen ook het ontstaan van een restschuld na verkoop van de recreatiewoning geen dermate bijzondere omstandigheid is dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien. De bewoner voerde aan dat hij een hoge hypotheek had op de betreffende woning en dat hij deze nu voor een lagere prijs zou moeten verkopen waardoor hij een restschuld zou overhouden, maar ving bij de Afdeling bot.

Gebrek handhavingscapaciteit

Het college kan zich vanwege een gebrek aan handhavingscapaciteit niet beroepen op een bijzondere omstandigheid om aan handhavend optreden te ontkomen. Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, waarin de Afdeling oordeelt dat hoewel van het college vanwege beperkte capaciteit niet kan worden gevergd dat tegen alle personen direct handhavend wordt opgetreden, gebrek aan capaciteit geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan geheel van handhaving mag worden afgezien. Het is het college in het kader van een handhavingsstrategie echter wel toegestaan om vanwege een beperkte capaciteit te kiezen voor een gefaseerde handhaving en het handhavend optreden in eerste instantie te beperken tot de meest in het oog springende overtredingen (zie een Afdelingsuitspraak van 15 september 2010). Dit is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het is immers niet mogelijk om tegen alle overtredingen tegelijkertijd op te treden.

Beginselplicht tot handhaving: handhavingsbeleid

Uiteraard dient het college ook bij gevallen van illegale permanente bewoning redelijk handhavingsbeleid te voeren. Dat kan bijvoorbeeld inhouden dat het college een bewoner eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt. Vanuit het oogpunt van de belanghebbende die om handhaving verzoekt moet het handhavingsbeleid echter ook redelijk zijn. Beleid dat inhoudt dat pas na drie controles bij een recreatiewoning wordt overgegaan tot handhaving, is dat niet. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018. In die casus stelt het college op basis van het beleid na een eerste controle in overleg met de overtreder een redelijke termijn vast voor het beëindigen van de overtreding (stap 1). Na een tweede controle wordt, als nog steeds sprake is van een overtreding, een voornemen tot oplegging van een last verstuurd (stap 2). Vervolgens wordt de last pas daadwerkelijk opgelegd als na een volgende controle blijkt dat de overtreding nog steeds niet is beëindigd (stap 3). In dit stappenplan wordt bovendien geen onderscheid gemaakt tussen ambtshalve handhaving en handhaving naar aanleiding van een verzoek daartoe. De Afdeling overweegt dat op basis van dit beleid overtredingen, ook na handhavingsverzoeken, tijdelijk worden gedoogd. Dat is naar het oordeel van de Afdeling onredelijk, en het college kon dit beleid dan ook niet ten grondslag leggen aan de afwijzing van een handhavingsverzoek gericht tegen de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten op een bungalowpark.

Tot slot

Wanneer vaststaat dat een recreatiewoning illegaal permanent wordt bewoond, dan dient het college in beginsel handhavend op te treden. Dat is alleen anders als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of zich bijzondere omstandigheden voordoen waardoor handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Of daarvan sprake is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Incidenteel doen zich persoonlijke omstandigheden voor die dusdanig schrijnend zijn dat handhavend optreden volgens de bestuursrechter toch niet op zijn plaats is. De in dit blog besproken rechtspraak laat zien dat het hierbij niet zozeer gaat om financiële kwesties, maar er gevallen kunnen zijn waarin vooral de psychische of medische toestand van de bewoner handhaving onevenredig maken. Verder moet het college zich er onder meer van bewust zijn dat gebrek aan handhavingscapaciteit van de gemeente slechts kan leiden tot gefaseerde handhaving of actie op de meest in het oog springende overtredingen, maar in elk geval geen bijzondere omstandigheid is om in het geheel van handhaving af te zien.

Deel dit artikel via 

Deze publicatie is geschreven door