De vele vakantieparken die ons land rijk is, worden niet uitsluitend voor recreatie gebruikt. Een groot aantal recreatiewoningen op deze parken wordt namelijk permanent bewoond door diverse groepen mensen die om uiteenlopende redenen geen onderdak op de reguliere woningmarkt kunnen vinden. Op recreatiewoningen rust echter doorgaans een recreatieve bestemming. Permanente bewoning is in dat geval op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. In deze blogreeks bespreken we recente (handhavings)jurisprudentie op dit gebied. Bijvoorbeeld over uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving en invordering van dwangsommen. Een ander onderwerp dat bij handhaving bij permanente bewoning van recreatiewoningen van belang is, is of aan de permanente bewoning een gedoogstatus is verbonden of de situatie voor gedogen in aanmerking zou kunnen komen. In dit vijfde deel van deze blogreeks staan we daarom stil bij de persoonsgebonden gedoogbeschikking. In het volgende bericht bespreken we de persoonsgebonden omgevingsvergunning en het persoonsgebonden overgangsrecht in een bestemmingsplan.
Wat ging er aan vooraf?
Om de gedoogbeschikking bij permanente bewoning van recreatiewoningen te kunnen bespreken, moeten we eerst kort terugblikken op de ontstaansgeschiedenis daarvan. In het verleden traden gemeenten niet altijd (adequaat) handhavend op tegen illegale permanente bewoning. Dit leidde ertoe dat er informele gedoogsituaties ontstonden, waarbij bewoners soms al jarenlang illegaal permanent in een recreatiewoning verbleven. Wanneer gemeenten op een later moment alsnog tot handhaving overgingen verliep dit regelmatig moeizaam en had dit vaak ingrijpende gevolgen voor de betreffende bewoner(s). Daarom riep de toenmalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) gemeenten in een beleidsbrief van 11 november 2003 op om duidelijkheid te creëren en een keuze te maken voor legaliseren, handhaven of gedogen. Dat was het startsein voor veel gemeenten om specifiek voor permanente bewoning van recreatiewoningen handhavingsbeleid op te stellen, met daarbij de (in de beleidsbrief geopperde) mogelijkheid tot het afgeven van een persoonsgebonden gedoogbeschikking (pgb).
De peildatum
De minister stelde hierbij voor om enkel bewoners die op de datum van 31 oktober 2003 hun recreatiewoning onafgebroken permanent bewonen voor een gedoogbeschikking in aanmerking te laten komen: de zogenoemde ‘peildatum’. Voor alle situaties van onrechtmatige bewoning die ná 31 oktober 2003 ontstaan, zou de gemeente volgens de minister dan over moeten gaan tot actief handhavend optreden. Sommige gemeenten namen in hun beleid echter een andere peildatum op, meestal gekoppeld aan de datum van bekendmaking van het betreffende beleid (zoals de gemeente Moordrecht, zoals blijkt uit een uitspraak van 24 augustus 2016). De minister gaf in januari 2005 aan dat gemeenten, mits gemotiveerd, ook voor zo’n andere peildatum konden kiezen. Volgens de Afdeling is een ten behoeve van het handhavingsbeleid gekozen peildatum niet onredelijk wanneer het vanaf deze datum voor iedereen duidelijk was dat het gemeentebestuur plannen had om handhavend te gaan optreden tegen het permanent bewonen van een recreatiewoning (zie een uitspraak van 16 oktober 2019 waar een peildatum van 1 januari 1999 werd gehanteerd). Een gemeente die geen gebruik maakte van de mogelijkheid om beleid, met desgewenst een aangepaste peildatum, vast te stellen en dit pas begin 2006 deed, mocht een handhavingsverzoek niet afwijzen met als reden dat handhaven onevenredig zou zijn juist omdat het nog geen definitief beleid had vastgesteld. De minister verzocht nu juist gemeenten om op zo kort mogelijke termijn de nodige duidelijkheid te verschaffen. Op basis van die duidelijkheid worden gemeenten vervolgens geacht over te gaan tot actief handhavend optreden(aldus een uitspraak van 21 december 2007). Andere gemeenten hielden als datum aan een eerder genomen raadsbesluit waarin over permanente bewoning een standpunt wordt ingenomen, of grepen een gemeentelijke fusiedatum aan als peildatum.
In de jurisprudentie, bijvoorbeeld in een uitspraak van 17 oktober 2018, is aanvaard dat de datum van inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP) geschikt is als uitgangspunt voor het bepalen vanaf wanneer een recreatiewoning permanent wordt bewoond en dus om vast te stellen of iemand al dan niet voor de peildatum in de recreatiewoning is komen wonen. Uit deze uitspraak blijkt ook dat de datum van inschrijving alleen met concrete en objectieve gegevens weerlegd kan worden. Wanneer bewoners betogen dat dit een puur bureaucratische datum is en dat hun inschrijving op deze datum niet betekent dat de werkelijke permanente bewoning pas toen is aangevangen, zij zelf concrete en objectieve gegevens moeten overleggen om dit hard te maken.
De persoonsgebonden gedoogbeschikking
Met een persoonsgebonden gedoogbeschikking beslist het bevoegde bestuursorgaan dat het ten aanzien van de geconstateerde overtreding (in dit geval de illegale permanente bewoning) afziet van handhaving. Deze beschikking is persoonsgebonden, aan het object gerelateerd en niet overdraagbaar. In het geval van zo’n persoonsgebonden beschikking blijft de overtreding weliswaar bestaan, maar wordt de situatie gedoogd tot het moment dat de betreffende bewoner verhuist of overlijdt. Voorwaarde is wel dat het betreffende object moet voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit aan een woning stelt en dat het bewonen van het betreffende object niet strijdig is met de milieuwetgeving.
Persoonsgebonden gedoogbeschikking is geen besluit
Omdat de rechtspraak over het kunnen procederen tegen een gedoogbeslissing of de intrekking of weigering daarvan complex was en niet altijd eenvoudig was te bepalen of iemand met een gedoogbeslissing te maken heeft waartegen hij in beroep kan gaan bij de bestuursrechter, bestond behoefte aan meer duidelijkheid. De Afdeling verzocht daarom staatsraad advocaat-generaal Widdershoven een conclusie te nemen over de vraag of een gedoogbeslissing bij de bestuursrechter kan worden aangevochten.
Op 16 januari 2019 concludeerde de staatsraad advocaat generaal kort gezegd dat een gedoogde tegen een gedoogbeslissing bij de bestuursrechter zou moeten kunnen procederen als daarvoor geen alternatieve route bestaat of als die route 'onevenredig bezwarend' zou zijn.
In haar uitspraak van 24 april 2019 zet de Afdeling toch een iets andere lijn in. Tegen een persoonsgebonden gedoogbeschikking kunnen geen rechtsmiddelen worden aangewend, behoudens bijzondere omstandigheden. Daarmee is klip en klaar dat een gedoogbeslissing geen besluit is in de zin van artikel 1:3 lid 1 van de Awb. Dat geldt ook voor de weigering of de intrekking ervan. Ook daartegen kunnen dus geen rechtsmiddelen worden aangewend. Slechts in ‘zeer uitzonderlijke gevallen’ mag van deze nieuwe lijn worden afgeweken, aldus de Afdeling.
Indirect bestaat overigens de mogelijkheid tot bezwaar en beroep wel. Zo kan bij een weigering om te gedogen of in geval van de intrekking van een gedoogbeslissing een handhavingsbesluit worden afgewacht. Tegen zo’n handhavingsbesluit staan wel rechtsmiddelen open.
Afgeleide bescherming gedoogbeschikking voor partner?
Dat de gedoogbeschikking persoonsgebonden is, wordt bevestigd in de jurisprudentie. Uit een uitspraak van 20 juni 2018 volgt dat de gedoogbeschikking die het college van de gemeente Koggenland verleent aan de permanente bewoonster van een recreatieverblijf uitsluitend voor haar geldt en niet voor haar nieuwe partner, die sinds 3 februari 2015 bij haar inwoont. In het toepasselijke gedoogbeleid is onder meer als voorwaarde opgenomen dat om in aanmerking te komen voor een gedoogbeschikking de permanente bewoning op 1 januari 2008 moet zijn aangevangen. De permanente bewoning van de partner is pas ruim na deze datum gestart, waardoor hij niet zelfstandig in aanmerking komt voor een gedoogbeschikking. Er bestaat in zo’n geval geen ‘afgeleide’ bescherming op grond van de aan de hoofdbewoonster verleende persoonsgebonden gedoogbeschikking. De bewoonster voert aan dat handhaving in strijd is met haar recht op het samenwonen met een partner, wat haar eigen invulling is van het gebruik van haar woning waarin zij voor onbepaalde tijd permanent mag wonen. Zij doet daarbij een beroep op 8 EVRM (de bescherming van privé familie- en gezinsleven) en stelt zich op het standpunt dat dit grondrecht niet beperkt mag worden omdat er zich geen beperkingsgrond voordoet zoals opgenomen in art. 8 lid 2 EVRM. Hierin gaat de Afdeling niet mee. Art. 8 EVRM is geen absoluut recht en mag beperkt worden bij wet. En de beperking is bij wet voorzien, namelijk door de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het op grond van die wet vastgestelde bestemmingsplan dat permanente bewoning van de recreatiewoning niet toestaat. De aan de bewoonster verleende gedoogbeschikking maakt niet dat permanente bewoning niet langer in strijd is met het bestemmingsplan. De gedoogbeschikking kan niet gelijkgesteld worden met een vergunning en geldt uitsluitend voor de bewoonster en niet voor haar partner.
In een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 20 mei 2019 over een recreatiewoning in Putten ligt het net even anders. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan is de gedoogsituatie geregeld voor een recreatiewoning die vóór 1 juni 2001 in gebruik is genomen als burgerwoning. De voorzieningenrechter overweegt dat het toevoegen van een persoon aan het gezin/huishouden niet de aard van de bewoning wijzigt. De voorzieningenrechter legt het bestemmingsplan zo uit dat het wel toelaat dat het gezin/huishouden van de hoofdbewoner wordt uitgebreid, maar dat die extra bewoners niet de bescherming van het gedogen genieten. Als de hoofdbewoner verhuist of overlijdt, kunnen de later toegevoegde bewoners zich niet daarop beroepen. Daarbij wijst de voorzieningenrechter ook op artikel 8 EVRM. Het belang bij een gezinsleven in deze woning weegt zwaarder dan de ruimtelijke belangen. Weliswaar wordt het gebruik als permanente woning met de komst de partner geïntensiveerd, in ruimtelijk opzicht verandert er praktisch niet zoveel, aldus de voorzieningenrechter.
Conclusie
Sinds de toenmalige minister van VROM in 2003 gemeenten opriep adequater te handhaven tegen illegale permanente bewoning, hebben veel gemeenten beleid ontwikkeld op basis waarvan bewoning voor een vastgestelde peildatum in aanmerking kan komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking en bewoning na die peildatum wordt gehandhaafd. Een persoonsgebonden gedoogbeschikking is geen besluit: hiertegen staat dan ook geen bezwaar en beroep open. De bedoeling is dat de regeling op den duur nauwelijks nog wordt toegepast. Vanwege de gefixeerde peildatum zal de groep aan wie een persoonsgebonden gedoogbeschikking is verleend of hierop nog aanspraak kan maken door verhuizen of overlijden steeds kleiner worden.
