Leven in een slechte luchtkwaliteit kan gezondheidsrisico’s opleveren. De Europese Commissie (EC) heeft daarom een Richtlijn luchtkwaliteit opgesteld met grenswaarden voor verschillende schadelijke stoffen in de lucht. Deze richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in titel 5.2 (Luchtkwaliteitseisen) van de Wet milieubeheer (Wm). Hierin staan basisverplichtingen opgenomen zoals het beoordelen van luchtkwaliteit, rapportage en maatregelen. De maatregelen worden in Nederland met name vastgelegd in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Kunnen burgers de naleving van de luchtkwaliteitsnormen en maatregelen afdwingen aan de hand van een handhavingsverzoek aan de staatssecretaris? De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) laat zich daar in haar uitspraak van 17 oktober 2018 over uit.
Wat was er aan de hand?
Enkele bewoners van Amsterdam hebben de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (IenM) middels een handhavingsverzoek verzocht om maatregelen te treffen tegen de luchtverontreiniging in de straten waar zij wonen. Zij stellen dat de luchtkwaliteit niet voldoet aan de Europese norm voor stikstofdioxide (NO2) en dat daarmee bepalingen onder titel 5.2 Wm worden overtreden. De staatssecretaris wijst de handhavingsverzoeken, ook na bezwaar van de Amsterdammers, af. Daaraan legt hij ten grondslag dat hij niet bevoegd is tot bestuursrechtelijke handhaving jegens lagere overheden wegens overschrijding van de luchtkwaliteitsnormen. Hiervoor bestaat geen wettelijke grondslag. Het is niet aan hem, maar aan de gemeente Amsterdam om locatiespecifieke maatregelen te nemen ter verbetering van de luchtkwaliteit. Bovendien kunnen de maatregelen waartoe de staatssecretaris bevoegd is niet effectief zijn. De bevoegdheid tot het nemen van maatregelen die wel effectief kunnen zijn, berust bij lokale overheden. De staatssecretaris zendt de verzoeken dan ook door aan het bevoegde gezag van de gemeente Amsterdam.
Oordeel van de Afdeling
De Afdeling oordeelt dat de conclusie van de staatssecretaris juist is. Het inwilligen van een verzoek tot bestuursrechtelijke handhaving is alleen mogelijk als hiervoor een wettelijke grondslag bestaat. In de Wm is echter geen bevoegdheid toegekend om een bestuurlijke sanctie op te leggen indien de bepalingen van titel 5.2 door een bestuursorgaan worden overtreden. Bovendien gaat de realisatie van de grenswaarden voor luchtkwaliteit via het NSL. Besluiten inzake dit programma zijn echter geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waardoor burgers hiertegen geen beroep bij de bestuursrechter kunnen instellen. Dat de staatssecretaris verantwoordelijk is voor het vaststellen van een nationaal programma als bedoeld in artikel 5.12 Wm, zoals het NSL, betekent niet dat hij ook bevoegd is om zelf locatiespecifieke maatregelen te treffen. Dit moet door een bestuursorgaan van de gemeente zelf worden gedaan, aldus de Afdeling.
Raadpleeg hier de uitspraak van 17 oktober.
