Regelmatig wordt de vraag gesteld aan welke eisen de motivering en de feitenvaststelling van een invorderingsbesluit moet voldoen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft daartoe in eerdere jurisprudentie een maatstaf geformuleerd. Uit een uitspraak van 1 augustus 2018 blijkt maar weer eens dat bevindingen voldoende concreet dienen te worden vastgelegd, om de conclusie te kunnen dragen dat een opgelegde last is overtreden en om zodoende over te kunnen gaan tot invordering van een verbeurde dwangsom.
Waar ging de zaak over?
Op een perceel in Heerhugowaard bevindt zich een veldschuur, die sinds 1999 in gebruik is voor het hobbymatig houden van paarden en schapen. Voor de bouw van de veldschuur is toentertijd door het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard (het college) een bouwvergunning afgegeven. In 2014 zijn door appellant bij de veldschuur een paardenstal en een kantine gebouwd. Het college heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de stal en kantine zijn opgericht zonder een daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Bovendien zou het gebruik van de veldschuur voor het hobbymatig houden van paarden en schapen in strijd zijn met de op het perceel rustende agrarische bestemming zoals vastgelegd in de Beheersverordening Gemeente Heerhugowaard 2013 (de beheersverordening). Ook zou dit gebruik zich niet verenigen met het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied 2014" en de in 1999 verleende bouwvergunning. Gelet hierop bepaalt artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) dat de paardenstal en de kantine niet zonder omgevingsvergunning hadden kunnen worden gerealiseerd.
Appelante is het daarmee oneens. Voor het gebruik van de veldschuur als onderkomen voor dieren is met het verlenen van de bouwvergunning vrijstelling van het op dat moment geldende bestemmingsplan verleend. Bovendien heeft de gemeenteraad van Heerhugowaard (de raad) verklaard dat het hobbymatig houden van dieren niet in strijd is met artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
College was bevoegd handhavend op te treden
De Afdeling stelt hieromtrent vast dat een omgevingsvergunning voor deze bouwwerken ingevolge artikel 2.1 Wabo, in samenhang met artikel 2 van bijlage II van het Bor, slechts dan niet is vereist, indien de activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand ‘bijbehorend bouwwerk’ in een achtererfgebied. Dit is hier echter niet het geval. Daarbij is ten eerste van belang dat de veldschuur niet kan worden aangemerkt als een zogenaamd ‘hoofdgebouw’ als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Bor. Daarvoor zou de veldschuur namelijk noodzakelijk moeten zijn voor de verwezenlijking van de agrarische bestemming van het perceel of de toekomstige agrarische bestemming van het perceel. Gelet op de functie van de veldschuur en de afstand van de veldschuur tot het daadwerkelijke agrarische bedrijf, kan dit echter niet gezegd worden. Bij afwezigheid van een hoofdgebouw, kunnen zowel de paardenstal als de kantine dan ook niet worden aangemerkt als een zogenaamd ‘bijbehorend bouwwerk’ in de zin van in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Daarvoor is namelijk expliciet bepaald dat een bijbehorend bouwwerk altijd moet worden gebouwd bij een zich op het perceel bevindend hoofdgebouw. De uitzondering van artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor is om die reden niet van toepassing op de paardenstal en kantine, als gevolg waarvan beide bouwwerken ten onrechte zonder vereiste omgevingsvergunning zijn gebouwd. Het college was volgens de Afdeling daarom bevoegd handhavend op te treden middels het opleggen van een bouwstop.
Ondeugdelijke feitenvaststelling voorafgaande aan het invorderingsbesluit
Interessanter zijn de overwegingen van de Afdeling met betrekking tot de feitenvaststelling zoals deze heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het invorderingsbesluit. Nu appellante ondanks de bouwstop kozijnen plaatste in de noordgevel van de kantine, verbeurde zij een dwangsom van € 25.000,00 ineens. Volgens appellante ligt aan het besluit tot invordering van deze dwangsom echter geen deugdelijke vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden ten grondslag. De Afdeling gaat hierin mee.
Op 28 augustus 2014 is de situatie op het perceel door de toezichthouder opgenomen. Vast staat dat hiervan geen controlerapport is opgemaakt. Vervolgens is de toezichthouder op 14 oktober 2014 opnieuw langs geweest. Van dat bezoek is een constateringsrapport opgesteld. In dit rapport is uitsluitend vermeld dat is geconstateerd dat er na 28 augustus 2014 verder is gebouwd in de noordgevel, nu er kozijnen zijn geplaatst. In dit rapport zijn ter onderbouwing van de constatering twee zwart-wit foto’s van de noordgevel opgenomen. Onder beide foto’s, waarop twee verschillende situaties te zien zijn, is als datum waarop deze foto’s zouden zijn genomen 28 augustus 2014 vermeld. Een foto van de noordgevel met een datum van 14 oktober 2014 ontbreekt in het constateringsrapport.
Uit dit rapport blijkt om deze redenen onvoldoende wanneer de toezichthouder de foto’s heeft genomen en de waarnemingen heeft gedaan. Op basis van het constateringsrapport van 14 oktober 2014 is daarom niet vast te stellen dat er na 28 augustus 2014 bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Ook is het constateringsrapport van 14 oktober 2014 niet voorzien van een ondertekening en een dagtekening. Waar dit doorgaans niet doorslaggevend is kan, gezien voornoemde gebreken, hieraan in dit geval niet worden voorbijgegaan. De Afdeling vernietigt derhalve het invorderingsbesluit.
Belang voor de praktijk
Kortom, wanneer uit een rapport onvoldoende uit de genomen foto’s en de gedane waarnemingen door de toezichthouder blijkt dat een situatie in een tussenliggende periode is gewijzigd, zijn de waargenomen feiten en omstandigheden niet op een deugdelijke en controleerbare wijze vastgelegd. In een dergelijk geval is niet voldoende duidelijk waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Een (gedeeltelijke) vernietiging van het invorderingsbesluit ligt dan op de loer.
Raadpleeg hier de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
