Terug naar overzicht
Kennis

Struikelblok bij handhaving open norm in vergunningvoorschriften: is er wel een overtreding?

Het bevoegd gezag moet aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbinden die nodig zijn. Als een voorschrift niet concreet is, is dit lastig te handhaven. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 april 2019 stond de vraag centraal of sprake was van een overtreding van de aan een akkerbouwbedrijf voorgeschreven norm om geurhinder te beperken “tot een aanvaardbaar niveau”. De Afdeling overweegt dat aan het bedrijf activiteiten zijn vergund die onlosmakelijk samenhangen met zekere geuremissies. Nu deze emissies kennelijk geen beletsel vormden om de gevraagde vergunningen te verlenen en evenmin hebben geleid tot het stellen van aanvullende geurvoorschriften, mocht het bedrijf volgens de Afdeling erop vertrouwen dat, indien zij overeenkomstig de vergunningen zou handelen, geurhinder tot een aanvaardbaar niveau zou zijn beperkt en zij niet in strijd met het voorschrift zou handelen.

Waar ging de zaak over?

In 2005 verleent het college van burgemeester en wethouders van een gemeente (het college) een omgevingsvergunning milieu aan een akkerbouwbedrijf met een mestvergistingsinstallatie. In de jaren daarop verleent het college nog een aantal veranderingsvergunningen en accepteert het een aantal meldingen voor veranderingen of uitbreidingen van het bedrijf.

In 2012 verleent het college aan het bedrijf een veranderingsvergunning voor een vierde vergister. Het college verbindt aan deze vergunning het voorschrift dat het bedrijf geurhinder moet voorkomen dan wel “tot een aanvaardbaar niveau” moet beperken.

In 2016 legt het college het bedrijf een last onder een dwangsom op omdat het bedrijf dit voorschrift zou hebben overtreden. Enige tijd later neemt het college een invorderingsbeschikking omdat niet aan de last is voldaan.

Het bedrijf is het niet eens met deze besluiten. In hoger beroep voert het bedrijf aan dat het college voor de invulling van het begrip “aanvaardbaar geurhinderniveau” niet heeft mogen aansluiten bij de normen uit het provinciaal geurbeleid. Verder stelt het bedrijf dat het college in de vergunningen of de besluiten tot acceptatie van een melding geen concrete geurnormen heeft opgenomen en daarmee de geuremissies impliciet aanvaardbaar heeft geacht. Volgens het bedrijf is geen sprake van een handelen in strijd met de zorgplicht.

Oordeel Afdeling

De Afdeling stelt allereerst vast dat op basis van de verleende vergunningen en de geaccepteerde meldingen, het bedrijf is toegestaan om onder meer dierlijke mest te vergisten en digestaat op te slaan. Weliswaar is hiermee geen ‘geurruimte’ vergund, maar een aantal vergunde activiteiten hangt onlosmakelijk samen met zekere geuremissies, aldus de Afdeling. Deze geuremissies vormden voor het college kennelijk geen beletsel de gevraagde vergunningen te verlenen of de meldingen te accepteren en hebben er evenmin toe geleid dat het college aanvullende geurvoorschriften aan de vergunningen heeft verbonden.

Naar het oordeel van de Afdeling mocht het bedrijf er daarom op vertrouwen dat, indien zij overeenkomstig de vergunningen en meldingen zou handelen, geurhinder tot een aanvaardbaar niveau zou zijn beperkt en zij niet zou handelen in strijd met het vergunningvoorschrift. Bij het bepalen van het aanvaardbaar geurhinderniveau heeft het college hiermee geen of onvoldoende rekening gehouden.

Volgens de Afdeling klemt dit te meer nu op grond van artikel 2.7a lid 3 van het Activiteitenbesluit er bij het bepalen van een aanvaardbaar geurhinderniveau ten minste rekening moet worden gehouden met de historie van de betreffende inrichting en de bestaande en verwachte geurhinder. Verder heeft het college in het kader van de handhavingsprocedure - en meer in het bijzonder bij het bepalen van het aanvaardbaar geurhinderniveau - niet inzichtelijk gemaakt of de gestelde geurnormen van het provinciaal geurbeleid bij een normale bedrijfsvoering kunnen worden nageleefd, zonder dat daarvoor maatregelen moeten worden getroffen die van het bedrijf redelijkerwijs niet kunnen worden gevergd.

De Afdeling concludeert dat het college het voor de inrichting geldend aanvaardbaar geurhinderniveau niet zorgvuldig heeft vastgesteld. Het opleggen van een last onder dwangsom wegens overschrijding van dat geurhinderniveau was dus in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling verklaart het hoger beroep gegrond, voorziet zelf in de zaak door het dwangsombesluit te herroepen en vernietigt ook het invorderingsbesluit.

Belang voor de praktijk

Het bevoegd gezag moet bij de beoordeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning goed letten op alle relevante omstandigheden. Als er aanleiding is om te denken dat de uitvoering van de aangevraagde activiteiten tot onaanvaardbare hinder kan leiden, is het zaak om hier in de vergunning concrete normen over op te nemen (of zo nodig de vergunning te weigeren). Doet het bevoegd gezag dat niet en kiest het in plaats daarvan ervoor een algemene zorgplicht in de voorschriften op te nemen, dan heeft de vergunninghouder grond om erop te vertrouwen dat bij handelen in overeenstemming met de vergunning hij voldoet aan deze zorgplicht. Het bevoegd gezag moet dan daarmee rekening houden in het kader van handhaving.

Lees hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019.

Deel dit artikel via 

Deze publicatie is geschreven door