Voordat het bevoegd gezag tot bestuursdwang overgaat wordt de overtreder doorgaans eerst zelf de kans geboden de overtreding ongedaan te maken en de onrechtmatige situatie te herstellen door middel van een oplegging van een last onder dwangsom of bestuursdwang. In het geval van een ernstige milieuverontreiniging is het echter vaak noodzakelijk de overtreding zo snel mogelijk te beëindigen om de milieugevolgen tot een minimum te beperken. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt het bevoegd gezag daarvoor de mogelijkheid van spoedeisende bestuursdwang (artikel 5:31 lid 1 Awb), of zelfs zeer spoedeisende bestuursdwang (artikel 5:31 lid 2 Awb). In het laatste geval kan het bestuursorgaan direct handelen zonder het handhavingsbesluit eerst op schrift te stellen. Op 2 juni jl. wees de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een interessante uitspraak over het toepassen van zeer spoedeisende bestuursdwang.
Waar ging de zaak over?
Begin 2019 woedt in een bedrijfspand in Krimpenerwaard een brand. Als gevolg van de brand komt asbest vrij in de omgeving, wat zich daar vervolgens verspreidt. Vanwege het gevaar voor de volksgezondheid en het milieu geeft het college van burgemeester en wethouders (het college) met toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang aan een gespecialiseerd bedrijf de opdracht te starten met de asbestsanering.
Het college merkt de eigenaar van het bedrijfspand daarbij aan als overtreder van de artikelen 1.1a en 10.1 lid 2 Wet milieubeheer (Wm) en artikel 1a lid 1 Woningwet. Artikel 1.1a Wm betreft een algemene zorgplicht: een ieder moet voldoende zorg voor het milieu in acht nemen en voorkomen dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu optreden. Uit artikel 10.1 lid 2 Wm volgt dat het een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan, verboden is om handelingen te verrichten of na te laten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Artikel 1.1a lid 1 Woningwet schrijft voor dat op de eigenaar van een pand of terrein de verantwoordelijkheid rust om ervoor te zorgen dat er geen gevaar voor de gezondheid of de veiligheid ontstaat, dan wel voortduurt.
De kosten van de toepassing van de zeer spoedeisende bestuursdwang à € 233.079,40 verhaalt het college op de eigenaar, die het met de gang van zaken niet eens is. Hij meent dat het college geen zeer spoedeisende bestuursdwang had mogen toepassen omdat hij niet kan worden aangemerkt als overtreder. Het college heeft hem immers niet toegestaan om de sanering van de omgeving van het perceel zelf te laten uitvoeren, ondanks dat hij daar wel toe bereid en in staat was. Zodoende komt de zaak voor bij de Afdeling.
Hoe oordeelt de Afdeling?
In beroep legt de pandeigenaar verschillende verklaringen over waaruit blijkt dat hij inderdaad bereid en in staat was om de asbestsanering zelf op zich te nemen. Daartoe had hij zelfs het bedrijf Dolmans Milieu Techniek B.V. al ingeschakeld, die klaar stond om met de sanering aan de slag te gaan. De gemeente laat hem echter aanvankelijk niet toe bij de gesprekken over de aanpak van de gevolgen van de brand. Uiteindelijk mocht de eigenaar van de gemeente onder voorwaarden wel zijn eigen perceel laten saneren, maar niet de omgeving van het perceel. Het college voert in dat kader aan dat het uit de offerte van Dolmans opmaakte dat Dolmans niet in staat was de sanering ook in de avonduren en weekenden uit te voeren, zodat het college naar zijn oordeel terecht de keuze voor zeer spoedeisende bestuursdwang heeft gemaakt.
De Afdeling gaat mee in het betoog van de eigenaar met betrekking tot het overtrederschap en overweegt daartoe als volgt.
Omdat het college de eigenaar de mogelijkheid heeft ontnomen de spoedige sanering van de omgeving van het perceel − waartoe hij bereid en in staat was − op zich te nemen, is geen sprake van het nalaten om maatregelen te treffen die redelijkerwijs van de eigenaar konden worden gevergd (artikelen 1.1a en 10.1 lid 2 Wm). Er is dan ook geen sprake van een laten voortduren van het gevaar voor de volksgezondheid zoals bedoeld in artikel 1a lid 1 Woningwet. De Afdeling merkt ten aanzien van de offerte op dat deze enkel ziet op de sanering van het perceel van de eigenaar, en niet op de omgeving. Daarom kan aan de offerte niet de betekenis worden gehecht die het college daaraan wil geven. Het college heeft de door de eigenaar overgelegde verklaringen niet gemotiveerd weerlegd. Weliswaar was de vrees voor een ernstige bedreiging van de volksgezondheid een reden om de situatie spoedeisend te achten, maar dat betekent niet dat het college de sanering niet aan de eigenaar had kunnen overlaten. Het college had aan de sanering voorwaarden kunnen verbinden en daar bovendien toezicht op kunnen houden. De eigenaar is kortom onterecht als overtreder aangemerkt, en het college had geen zeer spoedeisende bestuursdwang mogen toepassen.
Belang voor de praktijk
Deze uitspraak maakt duidelijk dat (zeer) spoedeisende bestuursdwang niet altijd met succes kan worden ingezet. Wanneer de eigenaar van het betreffende perceel waar een asbestbrand heeft gewoed zelf bereid is onmiddellijk alles te doen wat nodig is ter bescherming van het milieu en de volksgezondheid, kan deze niet als overtreder van milieuwetgeving worden aangemerkt. In het geval dat de gemeente de eigenaar de mogelijkheid ontneemt om maatregelen te treffen kunnen de kosten van de door de gemeente ingezette zeer spoedeisende bestuursdwang niet op de eigenaar worden verhaald. De vaak hoge kosten van sanering blijven in dat geval voor rekening van de gemeente.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021. ECLI:NL:RVS:2021:1159.
