In Nederland is sprake van woningnood. De wil om woningen te realiseren lijkt er zeker, maar overeenstemming over de plek waar de woningen moeten komen is minder snel bereikt. De ruimte in Nederland is beperkt en het opgeven van natuur voor woningbouw ligt gevoelig. Juist om natuur te ontzien, wordt vaak eerst gekeken naar de mogelijkheid van binnenstedelijke verdichting. Toch brengt ook binnenstedelijke verdichting een spanningsveld met zich mee. Een belangrijk dilemma betreft de oprukkende woningbouw nabij bedrijven. Waar bedrijven zich jaren geleden wellicht vestigden op een eenzaam perceel net buiten de stad, kan aan de overkant van de straat nu zomaar een woonwijk geprojecteerd worden. De bewoners van de toekomstige woonwijk zijn wellicht niet gediend van de geluiden en geuren die het bedrijf produceert. Bedrijven vrezen voor klachten. Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 september 2021 laat dit spanningsveld zien. Deze uitspraak bevat een aantal interessante overwegingen over woningbouw nabij bedrijven. Lianne Barnhoorn en Jacobine Buitenhuis hebben over deze uitspraak een annotatie geschreven in het Tijdschrift Geluid.
Wat speelde in deze zaak?
In het centrum van Losser is een horecapand afgebrand. De gemeenteraad van Losser heeft besloten van de nood een deugd te maken, en op het braakliggende terrein een woning te realiseren. Om de bouw van de woning mogelijk te maken, is een bestemmingsplan vastgesteld.
Niet iedereen is het eens met het plan van de gemeenteraad. Tegenover het braakliggende terrein, op zo’n 15 meter afstand, bevindt zich een slachterij. De exploitant van de slachterij vreest dat hij door de realisatie van de woning in zijn bedrijfsvoering zal worden belemmerd. Volgens hem zal ter plaatse van de woning geen sprake zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, vanwege de geur- en geluidhinder die de exploitatie van zijn bedrijf met zich brengt.
Toetsing van een goede ruimtelijke ordening
In een bestemmingsplan kan worden voorzien in geluidgevoelige objecten (zie voor een definitie van ‘geluidgevoelig object’: artikel 1 Wet geluidhinder en artikel 1.2 Besluit geluidhinder), zoals de woning in Losser. Het bestemmingsplan moet op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. De rechtspraak geeft aan hoe de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening er in dit geval uit zou moeten zien. Uit een uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1953, r.o. 12.5 en 16) volgt dat de raad enerzijds moet motiveren dat de bedrijfsvoering van bestaande bedrijven, na de realisering van de geluidgevoelige objecten, niet onevenredig wordt belemmerd. Uitgangspunt moet zijn dat bestaande rechten zoveel mogelijk worden gehandhaafd. Anderzijds moet de raad motiveren dat ter plaatse van de geluidgevoelige objecten sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Dit laat direct het spanningsveld zien. Uit de rechtspraak kan een aantal aandachtspunten worden ontleend. Deze aandachtspunten worden hierna besproken.
Welke bedrijfssituatie is het uitgangspunt bij de beoordeling van de geluidbelasting?
Uit de rechtspraak blijkt dat het akoestisch onderzoek moet uitgaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden op het perceel van dat bedrijf (zie bijvoorbeeld AbRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:484). De daadwerkelijk vergunde geluidsruimte blijft daarbij dus in principe buiten beschouwing.
Bij de slachterij doet zich een moeilijkheid voor. Het perceel waarop de slachterij is gevestigd, heeft een maatbestemming voor een slachterij zonder uitbreidingsmogelijkheden. Hieruit kan de slachtcapaciteit van het bedrijf niet worden afgeleid. Om deze reden heeft de raad voor het milieuonderzoek toch aansluiting gezocht bij de milieuvergunning. De Afdeling gaat hiermee akkoord.
Toch is de bedrijfssituatie van de slachterij niet goed in beeld gebracht. Wat ging er mis? De gemeenteraad gaat uit van een bedrijfsduurcorrectie van 5%. Deze bedrijfsduurcorrectie was gebaseerd op een uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5275). Die uitspraak gaat echter over de blaftijd van honden in een dierenpension. Omdat de honden 5% van de tijd blaffen, kon een bedrijfsduurcorrectie worden toegepast van 5% van de tijd. Dat is bij het verblijf van vee in de stallen niet zomaar aan de orde, zodat niet zomaar van deze bedrijfsduurcorrectie uitgegaan kan worden.
Een ander punt van aandacht is de vraag of alle geluidbronnen zijn meegenomen. Dat zijn alle geluidbronnen, die behoren tot de representatieve bedrijfssituatie. Dat zijn niet de bedrijfsactiviteiten die slechts incidenteel plaatsvinden. De slachterij betoogde dat het schoonspuiten van veewagens en het mixen en leeghalen van mestkelders niet slechts incidenteel plaatsvinden. Het akoestisch onderzoek had die bronnen bij de representatieve bedrijfssituatie moeten betrekken.
Is de geluidbelasting ruimtelijk aanvaardbaar?
Uit het akoestisch onderzoek blijkt dat de slachterij ter plaatse van de woning niet kan voldoen aan de geluidvoorschriften uit de milieuvergunning voor piekgeluiden in de avond- en nachtperiode. Hierdoor kan de slachterij geconfronteerd worden met klachten van nieuwe bewoners over te hoge geluidbelasting, wat kan leiden tot een belemmering van zijn bedrijfsvoering.
De gemeenteraad van Losser heeft hiervoor de volgende oplossing bedacht. De slachterij zou een nieuwe milieuvergunning kunnen aanvragen, om hogere maximale geluidniveaus toe te staan. De Afdeling gaat daar niet in mee. De raad gaat uit van een verkeerde volgorde. De raad had moeten uitgaan van het bestaande bedrijf, dat een omgevingsvergunning milieu en maatbestemming heeft, en had aan de hand daarvan moeten beoordelen of een nieuwe woning in de nabijheid daarvan ruimtelijk inpasbaar is. Dit is een bekend en complex probleem voor woningbouw nabij vergunningplichtige inrichtingen (zie voor een uitgebreide bespreking van deze problematiek de dissertatie van Boeve: “Het omgevingsrecht van de compacte stad”). Deze inrichtingen hebben bestaande rechten, op basis van een omgevingsvergunning milieu. Deze omgevingsvergunning kan niet zomaar ambtshalve worden gewijzigd. Daarvoor moet voldaan worden aan artikel 2.31 van de Wabo (of bij gedeeltelijke intrekking aan artikel 2.33 Wabo). Zo bepaalt artikel 2.31, lid 2, aanhef en onder b, Wabo dat het bevoegd gezag voorschriften kan wijzigen als dat in het belang is van de bescherming van het milieu.
Dit roept vragen op. Is het creëren van milieugebruiksruimte voor toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen in het belang van de bescherming van het milieu? Een ander knelpunt is dat bij wijziging van de voorschriften de grondslag van de aanvraag van de vergunning niet mag worden verlaten (zie AbRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3354, r.o. 7.3). Een ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning milieu kan daarom ingewikkeld zijn. De oplossing van de gemeenteraad van Losser is daarom nog niet zo gek. Een aanvraag van de slachterij zou het probleem kunnen oplossen. Het moet alleen niet bij een aanvraag blijven. Uit een Afdelingsuitspraak van 7 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2704, r.o. 27) lijkt te volgen dat er in ieder geval sprake is van een oplossing, als de omgevingsvergunning milieu daadwerkelijk is verleend.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2177. Bovenstaande tekst is ook verschenen als noot in het Tijdschrift Geluid (2021-4).
