Terug naar overzicht
Kennis

Blogreeks illegale permanente bewoning recreatiewoningen: handvaten voor de bewijslast

De vele vakantieparken die ons land rijk is, worden niet uitsluitend voor recreatie gebruikt. Een groot aantal recreatiewoningen op deze parken wordt namelijk permanent bewoond door diverse groepen mensen die om uiteenlopende redenen geen onderdak op de reguliere woningmarkt kunnen vinden. Op recreatiewoningen rust echter doorgaans een recreatieve bestemming. Permanente bewoning is in dat geval op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. In deze blogreeks bespreken we recente (handhavings)jurisprudentie op dit gebied. Bijvoorbeeld over uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving, invordering van dwangsommen en persoonsgebonden gedoogbeschikkingen. In het eerste deel van de blogreeks hebben we de stand van zaken in deze tijden van corona besproken. In de overige berichten in deze blogreeks gaan we in op hoe onder normale omstandigheden wordt omgegaan met handhaving tegen illegale permanente bewoning van recreatiewoningen. In dit tweede deel staan we stil bij de vraag wanneer sprake is van illegale permanente bewoning van een recreatiewoning en hoe moet worden vastgesteld dat daarvan sprake is.

Permanente bewoning: wanneer is dit illegaal?

Afhankelijk van wat in het ter plaatse geldende bestemmingsplan is geregeld, moet het college van B&W (het college) meer of minder aantonen voor het aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond. Voor permanente bewoning bestaat geen landelijke, uniforme definitie. Permanente bewoning van vakantiehuisjes in recreatiegebieden wordt in planregels vaak aangeduid als ‘bewoning door een persoon of door groepen van personen van een voor recreatieve bewoning bedoelde ruimte als hoofdverblijf of vaste woon- en verblijfplaats’. Dit kan ook verder geconcretiseerd zijn: planregels spreken dan bijvoorbeeld van permanente bewoning als het adres van de recreatiewoning gedurende een aaneengesloten periode van 180 dagen per jaar ten minste tweederde van die tijd als hoofdverblijf wordt gebruikt.

Als in een bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van permanente bewoning, dan hoeft het college het exacte aantal dagen van de bewoning van de recreatiewoning niet aannemelijk te maken. Dat blijkt uit een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waarin illegale permanente bewoning van een vakantiehuis in Winterswijk aan de orde was. In deze uitspraak voerde de appellant aan dat het college niet aannemelijk had gemaakt dat sprake was van een situatie waarin hij gedurende een aaneengesloten periode van 180 dagen per kalenderjaar ten minste tweederde van die tijd de recreatiewoning als woonadres in gebruik heeft. De Afdeling volgt echter het standpunt van het college, en overweegt dat voor de vraag of de recreatiewoning in overeenstemming met de bestemming wordt gebruikt de definitie in het bestemmingsplan leidend is.

Beleid is niet maatgevend voor de vraag of sprake is van permanente bewoning. Dat bleek al uit een uitspraak van de Afdeling uit 2016. Hier beriep het college zich op drie alternatieve criteria die waren geformuleerd om te bepalen of sprake is van permanente bewoning: betrokkene beschikt elders niet over een hoofdverblijf; betrokkene overnacht gedurende de periode van 1 oktober tot 1 mei meer dan 105 maal in de recreatiewoning en de recreatiewoning wordt niet recreatief gebruikt. De Afdeling veegt het argument dat op basis hiervan het vermoeden van permanente bewoning voldoende aangetoond is zonder verdere behandeling van tafel. Het bestaan van beleid doet niet af aan hetgeen in de planregels is bepaald over (de uitleg) van het begrip ‘permanente bewoning’. Dat is en blijft dus doorslaggevend.

Illegale permanente bewoning: wat en hoe moet worden aangetoond?

Het college komt illegale permanente bewoning bijvoorbeeld op het spoor door eigen onderzoek of door een handhavingsverzoek ingediend door de oplettende buurman of de eigenaar van het recreatiepark. De bevoegdheid tot handhaving ontstaat vervolgens pas als het college erin slaagt de voor het vermoeden dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond vereiste feiten vast te stellen. Het is daarna aan de bewoner van de recreatiewoning om dat vermoeden te ontkrachten. Hierbij is nog van belang of de bewoner al dan niet blijkens de Basisregistratie Personen (BRP) op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven. Als dat het geval is, dan dient het college aannemelijk te maken dat de bewoner toch zijn hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft.

Aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor illegale bewoning, is echter niet altijd even eenvoudig. Uit de jurisprudentie volgt dat in elk afzonderlijk geval van (vermeende) illegale permanente bewoning de relevante feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bekeken worden. Daarbij kan aan het volgende worden gedacht.

Eigen verklaringen bewoners

De Afdeling lijkt de bevoegdheid voor het college om handhavend op te treden in ieder geval al snel aan te nemen wanneer het college beschikt over eigen verklaringen van een bewoner waaruit volgt dat permanent wordt gewoond in een recreatiewoning. Een uitspraak van 29 mei 2019 is hiervoor illustratief. De appellanten in deze zaak, aan wie een last onder dwangsom wegens permanente bewoning van een recreatiewoning in Nieuwerkerk aan den IJssel was opgelegd, hadden zelf verklaard dat zij in de periode van maart 2017 tot en met oktober 2017 permanent in de recreatiewoning woonden. Deze verklaring, in combinatie met enkele ‘summiere’ rapporten van controles waarbij toezichthouders constateerden dat de recreatiewoning ‘een bewoonde indruk’ maakte, was voor de Afdeling voldoende om vast te stellen dat de recreatiewoning illegaal permanent werd bewoond en dat het college dus bevoegd was handhavend op te treden. In een uitspraak van 14 augustus 2019 bepaalde de Afdeling hetzelfde op vergelijkbare gronden. In deze zaak verklaarde een bewoner van een recreatiewoning tweemaal – in februari en in november 2017 – ‘tijdelijk’ in een recreatiewoning in Putten te wonen. Volgens de Afdeling kon het college daarom een last onder dwangsom opleggen. Hierbij speelde ook een rol dat een buurtonderzoek uitwees dat de bewoner van de recreatiewoning niet woonde in de woning aan het adres waarop zij in de Basisregistratie personen (Brp) stond ingeschreven.

Vermoedens van permanente bewoning & de ‘bewoonde indruk’

Er bestaan verschillende omstandigheden die volgens de Afdeling in beginsel een vermoeden van permanente bewoning opleveren. Volgens vaste jurisprudentie geldt een inschrijving in de Brp op het adres van de recreatiewoning als zo’n omstandigheid. Dit werd recent nog bevestigd in een uitspraak van 22 januari 2020. Wanneer iemand juist staat ingeschreven op een ander adres dan dat van de recreatiewoning, maar op dat adres niet over zelfstandige woonruimte beschikt, dan vormt dit voor de Afdeling eveneens een aanwijzing dat de recreatiewoning als hoofdverblijf wordt gebruikt. Dat bleek uit een uitspraak over een vakantiewoning in de gemeente Tholen, waarover wij afgelopen najaar dit blogbericht schreven. Ook wanneer iemand de recreatiewoning in aanmerking laat komen voor hypotheekrenteaftrek ontstaat een vermoeden van permanente bewoning, zo volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017 zien (en overigens ook uit de eerdergenoemde uitspraak van 29 mei 2019). Dit omdat in de wet is geregeld dat hypotheekrente alleen dan in mindering kan worden gebracht op het inkomen wanneer het gaat om een eigen woning waar betrokkene zijn hoofdverblijf heeft.

Fysieke aanwezigheidscontroles

Het hangt uiteindelijk van alle aangevoerde feiten en omstandigheden af of het vermoeden van permanente bewoning van een recreatiewoning voldoende is vast komen te staan. Uit de volgende uitspraken lijkt te volgen dat fysieke aanwezigheidscontroles daarbij een belangrijke rol innemen.

Waar uit een inspectieformulier bleek dat hoofdzakelijk telefonisch contact is geweest met de bewoner, was dat bijvoorbeeld niet voldoende. Zo blijkt uit een uitspraak van 27 december 2018. De Afdeling boog zich in die zaak over een last onder dwangsom die door het college van Ede was opgelegd. Dat de aangeschreven persoon telefonisch had verklaard dat hij ‘ter plaatse (van de recreatiewoning) al langere tijd woont’ kon het college niet baten, omdat de betreffende persoon ook had verklaard dat hij veelvuldig in het buitenland verbleef vanwege een B&B daar en hij dit volgens de Afdeling (voorafgaand aan en tijdens de zitting) voldoende had onderbouwd. Uit het formulier bleek niet dat op het perceel controles zijn uitgevoerd naar de aanwezigheid van de bewoner. Er leek slechts op drie achtereenvolgende dagen te zijn gecontroleerd of de partner van de bewoner het adres van de recreatiewoning had verlaten, waarover het formulier slechts vermeldde dat de auto van de partner nog bij de recreatiewoning was geparkeerd.

Het eenmalig aantreffen van de bewoner bij een controlebezoek is niet voldoende. Dat blijkt uit een uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, waarin het college een last onder dwangsom wegens niet-recreatief gebruik van een recreatiewoning in Zeewolde had opgelegd. Toezichthouders hadden gedurende tien maanden twaalf controlebezoeken uitgevoerd en slechts bij de twaalfde controle aanwezigheid van de bewoner gerapporteerd, terwijl zij aan kwam rijden (maar weer vertrok nadat zij iets had opgehaald). Dat de woning tijdens de meeste controlebezoeken wel een bewoonde indruk heeft gemaakt, is volgens de Afdeling onvoldoende om aan te nemen dat de woning permanent wordt bewoond. Een bewoonde indruk sluit immers niet uit dat in de woning recreatief en niet-permanent wordt verbleven. Dat geldt ook voor jaarrekeningen over het verbruik van water en elektriciteit in de recreatiewoning: ook die gegevens waren onvoldoende om illegale permanente bewoning aan te nemen, omdat de recreatiewoning gedurende het hele jaar (recreatief) door verschillende personen mag worden gebruikt.

Handvaten voor de praktijk

De besproken uitspraken laten zien dat bij de vraag of sprake is van permanente bewoning van een recreatiewoning naar de omstandigheden van het geval gekeken moet worden. Om te voorkomen dat een handhavingsbesluit strandt bij de bestuursrechter is bovenal de bereidheid en capaciteit van het college om structureel controles uit te voeren van belang, nu die nodig zijn voor de bewijsvoering. De jurisprudentie laat verder zien dat indicaties (zoals hypotheekrenteaftrek of waterverbruik) regelmatig samengaan met fysieke aanwezigheidscontroles. Al met al is van belang zoveel mogelijk relevante feiten naar voren te brengen om te kunnen vaststellen dat sprake is van illegale permanente bewoning van een recreatiewoning.

Deel dit artikel via 

Deze publicatie is geschreven door