De vele vakantieparken die ons land rijk is, worden niet uitsluitend voor recreatie gebruikt. Een groot aantal recreatiewoningen op deze parken wordt namelijk permanent bewoond door diverse groepen mensen die om uiteenlopende redenen geen onderdak op de reguliere woningmarkt kunnen vinden. Op recreatiewoningen rust echter doorgaans een recreatieve bestemming. Permanente bewoning is in dat geval op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. In deze blogreeks bespreken we recente (handhavings)jurisprudentie op dit gebied. Bijvoorbeeld over uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving, invordering van dwangsommen en persoonsgebonden gedoogbeschikkingen. In dit vierde deel staan we stil bij enkele eisen die in de rechtspraak aan de invordering van verbeurde dwangsommen worden gesteld.
Wat gaat vooraf aan de invordering?
In de vorige berichten in deze blogreeks bespraken wij wanneer sprake is van een overtreding (illegale permanente bewoning van een recreatiewoning) en wat het college te doen staat voordat een last onder dwangsom kan worden opgelegd (aannemelijk maken dat sprake is van die overtreding). Als het college daarin slaagt, dan is de volgende stap in het proces het in de gaten houden of de overtreder binnen de opgelegde begunstigingstermijn de overtreding beëindigt (artikel 5:31d Awb). In het geval dat de permanente bewoning van de recreatiewoning niet of niet binnen de begunstigingstermijn wordt beëindigd, dan is de last ‘verbeurd’. De volgende stap is dat het college een invorderingsbeschikking (art. 5:37 Awb) afgeeft waarin de overtreder de opdracht krijgt de gemeente het dwangsombedrag te betalen. In dat kader moet het college opnieuw aantonen dat sprake is van illegale permanente bewoning van de recreatiewoning (en dus dat de last is verbeurd). Hoe, dat zetten wij in dit blog uiteen.
Rechtmatigheid van het onherroepelijke dwangsombesluit in invorderingsprocedures
Het college kan al voordat het dwangsombesluit onherroepelijk is overgaan tot invordering. Dat volgt bijvoorbeeld uit een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 januari 2020. In deze uitspraak staat de invorderingsbeschikking opgelegd door het college van de gemeente Roerdalen centraal, vanwege het verhuren van bungalows en stacaravans aan arbeidsmigranten. De verhuurders voeren aan dat het besluit te vroeg is genomen, en dat het college had moeten wachten totdat het dwangsombesluit onherroepelijk is. Dit argument veegt de Afdeling van tafel. Ook wanneer een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom nog niet in rechte onaantastbaar is, kan het college besluiten om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan. In de gevallen dat een dwangsombesluit nog niet onherroepelijk is en er wordt een procedure gestart over de invordering van verbeurde dwangsommen, dan worden beide procedures gezamenlijk behandeld (artikel 5:39, lid 1, Awb).
Als ten tijde van het instellen van beroep tegen een invorderingsbeschikking het dwangsombesluit al onherroepelijk is, dan wordt in beginsel van de rechtmatigheid van dat besluit uitgegaan en kunnen in de procedure over de invordering geen gronden meer tegen de last zelf worden aangevoerd. Dit is slechts anders als sprake is van een uitzonderlijk geval. In een uitspraak van 27 februari 2019, waarin een geval van illegale permanente bewoning van een recreatiewoning in Lunteren aan de orde is, doet zo’n uitzonderlijk geval zich volgens de Afdeling in ieder geval niet voor. Een van de bewoners van de vakantiewoning voert aan dat het college bij het opleggen van de last geen rekening had gehouden met het feit dat zij stond ingeschreven in Ede en op zoek was naar een huurwoning in Ede. Onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018 overweegt de Afdeling dat een belanghebbende in de procedure over de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen wanneer evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. In deze zaak is geen sprake van zo’n soort uitzonderlijk geval.
Uit een uitspraak van 4 september 2019 volgt dat evenmin sprake is van uitzonderlijke omstandigheden als een bewoner aanvoert dat het college een te selectief handhavingsbeleid voert of de proportionaliteit van de opgelegde dwangsom ter discussie stelt. Verder wijzen wij op een uitspraak van 24 juli 2019, waarin de aangeschreven bewoner aanvoert dat het college van de gemeente Opmeer in strijd met het eigen handhavingsbeleid geen vooraankondiging van de last onder dwangsom heeft opgesteld en dat ten onrechte geen gelegenheid is geboden een zienswijze in te dienen. De Afdeling overweegt dat dit geen bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot herbeoordeling van de rechtmatigheid van het dwangsombesluit.
In een uitspraak van 20 september 2017 staat een invorderingsbeschikking van het college van de gemeente Ede ter discussie, opgelegd na het onherroepelijk worden van een last onder dwangsom aan een verhuurder van een woning op een vakantiepark in Otterlo. De verhuurder heeft tegen de last geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dat besluit in rechte onaantastbaar is geworden. In de procedure over de invorderingsbeschikking voert de verhuurder aan dat het college niet tot invordering heeft kunnen overgaan, omdat de last onvoldoende concreet is waardoor niet duidelijk is wat de verhuurder had moeten doen om de overtreding te beëindigen. Daarnaast is de verhuurder wél opgekomen tegen een ander dwangsombesluit met betrekking tot de illegale permanente bewoning van een andere woning op hetzelfde vakantiepark. In de procedure over dat andere dwangsombesluit heeft de Afdeling geoordeeld dat de opgelegde last onrechtmatig is. Nu de invorderingsbeschikking in deze casus leunt op dezelfde feiten en omstandigheden, ziet de Afdeling aanleiding dat sprake is van een bijzondere omstandigheid en te oordelen dat het college niet had mogen overgaan tot invordering.
Toezicht: deugdelijke en controleerbare vaststelling van feiten en omstandigheden
Voor het overgaan tot invordering is dus geen onherroepelijk dwangsom besluit vereist. Wat is daarvoor wel van belang? Het college moet aantonen dat niet binnen de begunstigingstermijn aan de last is voldaan. Met andere woorden dat nog steeds of opnieuw sprake is van illegale permanente bewoning. Daarbij is van belang dat een invorderingsbeschikking gebaseerd moet zijn op een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden. Uit de jurisprudentie volgt dat dit betekent dat de waarneming van feiten en omstandigheden moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat de bevindingen op schrift worden gesteld. Het gaat daarbij in ieder geval om de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Ook moet het rapport een ondertekening door de opsteller en een dagtekening bevatten. Wanneer niet wordt voldaan aan deze vereisten betekent dat niet dat in alle gevallen een deugdelijke en controleerbare vaststelling ontbreekt. Ook op basis van ander bewijsmateriaal, zoals foto’s, kan er sprake zijn van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden.
De controlerapporten van toezichthouders moeten kortom voldoende concrete informatie bevatten. In de eerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020 heeft het college van de gemeente Roerdalen in een last onder dwangsom opgenomen dat de verhuur van bungalows en stacaravans ter huisvesting van arbeidsmigranten gestaakt moest worden (gehouden). De enkele aanwezigheid van arbeidsmigranten in de recreatieverblijven is in dat geval volgens de Afdeling onvoldoende om te concluderen dat niet aan de last is voldaan. Daartoe overweegt de Afdeling dat in de controlerapporten concrete informatie ontbreekt over onder andere de betaling van de huur en de wijze waarop de verhuur van de recreatiewoning tot stand was gebracht. Om die reden heeft het college volgens de Afdeling niet kunnen vaststellen dat de verhuur niet is beëindigd en dat niet aan de last is voldaan.
In een uitspraak van 15 mei 2019 speelt de last opgelegd door het college van Putten aan de verhuurders van twee recreatiewoningen de huisvesting van twee bewoners met Poolse nationaliteit te beëindigen. De verhuurders voeren aan dat niet is voldaan aan de eis van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van feiten en omstandigheden vanwege een mogelijke taalbarrière tussen de bewoners en de toezichthouder. De Afdeling gaat hier niet in mee. Voldoende is dat de Poolse bewoners hebben verklaard in de recreatiewoningen te wonen, ondanks dat zij daar slechts eenmaal door toezichthouders zijn aangetroffen. Het bij controles overleggen van een Poolse vertaling van een vragenformulier en de bewoners in het Engels te laten antwoorden levert een voldoende deugdelijke en controleerbare vaststelling van feiten en omstandigheden op om aan de invorderingsbeschikking ten grondslag te leggen.
Een andere uitspraak (29 mei 2019) laat zien dat verklaringen van bewoners het college niet in alle gevallen kunnen baten. In deze zaak is een invorderingsbeschikking opgelegd aan twee eigenaren van een recreatiewoning in Moordrecht, die 2001 in de woning wonen. Bij een controle verklaart één van de eigenaren aan een toezichthouder dat “ze er nog steeds zijn”. Dat is voor de Afdeling onvoldoende voor de vaststelling dat hiermee is verklaard dat beide eigenaren permanent in het vakantiehuis wonen. Voor de Afdeling is daarbij van belang dat uit het rapport niet volgt in welke context dit is verklaard en of (letterlijk) is gevraagd of de bewoners er nog permanent woonden. Dat de eigenaren in de basisregistratie personen (Brp) op het adres van de recreatiewoning staan ingeschreven is ook onvoldoende, nu zij verklaren dat zij bij vrienden verblijven en de inschrijving in de Brp aanhouden totdat zij definitieve vervangende huisvesting hebben gevonden omdat ze anders niet meer bereikbaar zijn voor de overheid.
Afzien van invordering: bijzondere omstandigheden?
Als op basis van controleerbare feiten en omstandigheden is vastgesteld dat de dwangsom is verbeurd, dan dient in principe te worden overgegaan tot invordering. Uit standaardjurisprudentie van de Afdeling volgt (onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van artikel 5:37 Awb) dat aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Uitsluitend onder bijzondere omstandigheden kan hiervan geheel of gedeeltelijk worden afgezien. Wanneer is daarvan sprake?
Het feit dat het college een dwangsom oplegt aan de verhuurder van een recreatiewoning, en daarnaast ook aan de huurders daarvan, geldt niet als zo’n bijzondere omstandigheid. Matiging van het in te vorderen bedrag is daarom niet nodig, zo volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018 over een invorderingsbeschikking die door het college van Ede was opgelegd. In een uitspraak van 15 augustus 2018 bepaalde de Afdeling dat het niet kunnen vinden van een betaalbare huurwoning in de nabijheid van werk evenmin een bijzondere omstandigheid is om van invordering af te zien. Dat het probleem van het vinden van andere woonruimte geen bijzondere omstandigheid is, bleek al uit eerdere rechtspraak (zie bijvoorbeeld een uitspraak van 22 juli 2015). Daarin oordeelde de Afdeling ook dat de door een permanente bewoner aangevoerde gezondheidsklachten en zijn leeftijd evenmin bijzondere omstandigheden waren om van invordering af te zien.
Conclusie
Als vaststaat dat een recreatiewoning illegaal permanent wordt bewoond en dit na oplegging van een last niet wordt gestaakt, verbeurt de bewoner een dwangsom en zal het college in de regel tot invordering overgaan. Bij het instellen van beroep tegen de invorderingsbeschikking kunnen in principe geen gronden meer worden aangevoerd tegen een inmiddels onherroepelijk geworden dwangsombesluit. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen die in de rechtspraak niet snel worden aangenomen. Van belang is verder dat de invorderingsbeschikking wordt onderbouwd met een controlerapport waarin de relevante feiten en omstandigheden deugdelijk en controleerbaar zijn vastgelegd. Is dat het geval, dan houdt de invorderingsbeschikking stand bij de bestuursrechter. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan vervolgens van invordering worden afgezien. Persoonlijke situaties, zoals het niet kunnen vinden van woonruimte elders, medische klachten of een hoge leeftijd leiden in ieder geval niet tot het achterwege laten van invordering.
