Kerken, kastelen, molens en grachtenpanden. Rijksmonumenten zijn van algemeen belang vanwege hun schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde. Gelukkig staat de Nederlandse geschiedenis niet alleen in de boeken, maar zijn er in bijna elke woonplaats nog de nodige (rijks)monumenten te bewonderen. Dit deel van ons culturele erfgoed wordt door wet- en regelgeving beschermd, op basis waarvan het bevoegd gezag indien nodig handhaaft. Bijvoorbeeld wanneer op monumenten objecten zoals reclame-uitingen en technische voorzieningen zijn aangebracht zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 januari jl. maakt nog eens duidelijk welke vergunningvereisten gelden en op welke manier die mogen worden gehandhaafd.
Waar ging de zaak over?
De bedrijven The Bulldog Hotel B.V., The New Bulldog B.V., The Bulldog B.V. en Wilvri Coffee-shops B.V. exploiteren respectievelijk een hotel, een souvenirshop, een coffeeshop en een coffeeshop plus cocktailbar. Alle bedrijven zijn gevestigd in Amsterdamse rijksmonumenten. En allen hebben op hun panden één of enkele objecten aangebracht waaronder platte reclameborden, uithangborden, airco-units, verlichting en een rolluik. Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Centrum (thans het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam) gelast de bedrijven daarop middels dwangsommen deze objecten te verwijderen en verwijderd te houden.
Ten grondslag daaraan legt het algemeen bestuur een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), dat onder meer bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit a. het bouwen van een bouwwerk en f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
De bedrijven zijn het met deze handhaving niet eens. Nadat bezwaar en een gang naar de rechtbank geen soelaas biedt, komt het geschil voor bij de Afdeling. Daar voeren de bedrijven verschillende gronden aan: enkele objecten zijn al geruime tijd (sommige meer dan 30 jaar!) aanwezig op de panden, verwijdering of aanpassing brengt aanzienlijke kosten met zich mee, de handhaving dient geen redelijk doel en bovendien was het algemeen bestuur niet bevoegd om handhavend op te treden, onder meer omdat het niet in alle gevallen gaat om bouwwerken of vergunningplichtige bouwwerken.
Uithangbord, platte reclameborden en airco-units bouwwerken?
De Afdeling ziet zich in hoger beroep onder andere gesteld voor de vraag of de plaatsing van de desbetreffende objecten moet worden aangemerkt als het bouwen van bouwwerken. Zo voert onder meer Wilvri Coffee-shops aan dat dit niet het geval is voor een uithangbord, de platte reclameborden en de airco-units en wijst in dit verband op eerdere jurisprudentie van de Afdeling waarin zij objecten van vergelijkbare aard en omvang niet als bouwwerken kwalificeerde. Dat betoog gaat echter niet op. Gelet op de maatvoering (zo tussen de 1 en 2 meter breed/hoog), de wijze van bevestiging (met metalen frame aan de gevel, bedrading of buizen door de gevel naar binnen) en de wijze van verlichting van de objecten (een schakelaar waarmee het licht van binnenuit het pand wordt aan- en uitgeschakeld), moeten deze worden aangemerkt als bouwwerken. Dat bijvoorbeeld het uithangbord niet groter is dan de reclame-uiting die de Afdeling in andere uitspraken niet als bouwwerk heeft aangemerkt, leidt niet tot een ander oordeel. Immers is niet alleen de omvang van het uithangbord van belang. Daarbij komt dat van elke aangebrachte reclame-uiting zelfstandig moet worden beoordeeld of het een bouwwerk is. De objecten zijn kortom bouwwerken die de rijksmonumenten wijzigen, terwijl hier geen vergunning voor is verleend.
Objecten aangebracht vòòr de aanwijzing als rijksmonument
Voor zover het algemeen bestuur op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo handhavend heeft opgetreden, is van belang dat wanneer het object vòòr de aanwijzing als rijksmonument is aangebracht, op dat moment geen vergunning op grond van de Monumentenwet nodig was. Dit maakt dat het algemeen bestuur niet bevoegd was op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo handhavend op te treden tegen een reclamebord, een uithangbord en een rolluik. Toch leidt dit niet tot vernietiging van de rechtbankuitspraak op dit punt. Deze objecten waren namelijk op grond van artikel 40 van de Woningwet bouwvergunningplichtige bouwwerken en bij controle in de gemeentelijke bestanden is gebleken dat voor die bouwwerken geen bouwvergunning is verleend. Het rolluik is weliswaar met de inwerkingtreding op 1 oktober 1992 van het Besluit meldingplichtige bouwwerken een meldingplichtig bouwwerk geworden, maar het betreffende bedrijf heeft ook geen melding voor het rolluik gedaan. Het algemeen bestuur legde aan de handhaving weliswaar niet de juiste wet- en regelgeving ten grondslag, maar was desondanks bevoegd handhavend op te treden tegen het zonder de daarvoor benodigde vergunning aanbrengen van de bouwwerken. Het is bovendien aan de bedrijven zelf geweest om aannemelijk te maken dat objecten op enig moment na het aanbrengen ervan bouwvergunningvrij dan wel omgevingsvergunningvrij aanwezig zijn en het algemeen bestuur om die reden niet in redelijkheid had kunnen besluiten om tot handhaving over te gaan.
Concreet zicht op legalisatie, tijdsverloop en kosten
Gezien het voorgaande oordeelt de Afdeling dat sprake is van overtredingen, zodat het dagelijks bestuur in principe tot handhaving mocht overgaan. De vraag is nog of concreet zicht op legalisering bestaat. De Afdeling wijst op haar jurisprudentie dat de vraag of een zonder vergunning gebouwd bouwwerk kan worden gelegaliseerd zelfstandig moet worden beantwoord (bijvoorbeeld AbRvS 19 juli 2006). Daarbij is niet van belang of een concrete aanvraag is ingediend. In dit geval was het dagelijks bestuur echter niet bereid een omgevingsvergunning te verlenen, omdat het uithangbord en het rolluik niet voldoen aan het advies van de commissie voor Welstand en Monumenten en de Welstandsnota ‘De Schoonheid van Amsterdam 2013’. De Afdeling ziet geen reden om op voorhand te concluderen dat dit standpunt onhoudbaar is. Kortom: er is geen concreet zicht op legalisatie.
Dat de objecten al geruime tijd aan de panden hangen is evenmin relevant. Het enkele tijdsverloop is geen omstandigheid op grond waarvan het algemeen bestuur niet handhavend mocht optreden. De Afdeling betrekt hierbij dat het algemeen bestuur sinds 2005 een handhavingsprogramma heeft en dat het enige tijd kan duren voordat in een geval tot handhaving wordt overgegaan, nu het de handhaving per straat of buurt ter hand neemt. Dat het handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, biedt geen grond voor het oordeel dat dit optreden daarmee zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het algemeen bestuur daarvan af zou moeten zien. Bouwen zonder een daartoe benodigde vergunning gebeurt bovendien op eigen risico.
Raadpleeg hier de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 januari 2019.
