Ondanks dat gemeenten, provincies en waterschappen al geruime tijd experimenteren met de nieuwe mogelijkheden die de Omgevingswet biedt, zou het op 1 januari 2022 toch echt zover moeten zijn. Op dat moment is de inwerkingtreding beoogd van de wet die gaat zorgen voor een grote omvorming van de ruimtelijke ordening. De Omgevingswet vervangt tientallen wetten en honderden ministeriële regelingen en AMvB's die de hele fysieke leefomgeving omvatten en onder meer gaan over ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Een vergunning voor een dakkapel, bestemmingsplannen, regels over geluidsoverlast of waterkwaliteit: allemaal worden ze vanaf dat moment samengebracht in één wet. Het komende jaar informeren wij daarom middels een uitgebreide blogreeks over tal van onderwerpen die voor u als overheid van belang zijn om, in aanloop naar de inwerkingtreding, mee bekend te raken. Dit keer duiken wij dieper in het onderwerp bruidsschat.
Decentralisatie
De komst van de Omgevingswet in 2022 zal het werkveld van de fysieke leefomgeving aanzienlijk veranderen. Eén van de belangrijkste ‘shifts’ ten opzichte van de huidige situatie is zonder meer de grootscheepse decentralisatie die met de Omgevingswet (mede) wordt beoogd. Naast dat met de komst van de wet sommige rijksregels in het geheel verdwijnen, worden er in totaal zo’n 600 regels gedecentraliseerd naar gemeenten, provincies en waterschappen.
Het gaat hier om onderwerpen die op dit moment vallen onder het Activiteitenbesluit, de Activiteitenregeling, het Besluit omgevingsrecht, het Bouwbesluit 2012, de Woningwet, het Besluit lozen buiten inrichtingen en het Besluit lozing afvalwater huishoudens. En straks bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet in het omgevingsplan geregeld moeten worden. Het betreft voornamelijk regels waarbij grotendeels de locatie bepaalt of we ze moeten stellen of niet. Op dit moment zijn deze regels nog geschreven als één beleidsnorm die voor iedereen geldt. Daarom kennen ze, om ze te kunnen toepassen op verschillende situaties, vaak een hoop afwijkmogelijkheden. Dat maakt dat deze normen regelmatig als abstract of ingewikkeld worden ervaren.
Door een deel van die regels op een lager niveau onder te brengen kunnen ze met meer maatwerk worden toegepast en ontstaat voor het decentrale bevoegde gezag ook meer beleidsruimte, zo is het idee. Voor onderwerpen als geur, trilling of geluid wordt bijvoorbeeld straks een minimale en maximale norm gesteld die de bandbreedte bepalen waarbinnen gemeenten zelf kunnen afwegen. In een horeca concentratiegebied zal bijvoorbeeld een andere geluidsregel passend zijn dan in een rustige buitenwijk. Ook is bijvoorbeeld lichthinder bij sportvelden nu op rijksniveau geregeld. Straks mag elke gemeente daar zelf een besluit over nemen. Zo kunnen gemeenten kiezen of ze in specifieke gebieden voor een rigide of een soepel regime gaan, afhankelijk van de kenmerken van het gebied.
Ook verschuiven met de komst van de Omgevingswet bepaalde taken naar een ander decentraal niveau. Zo verschuiven de bodemtaken van provincie naar gemeente, waarmee de gemeente bevoegd gezag wordt voor de (chemische) kwaliteit van bodem en ondergrond.
Bruidsschatregels
Wanneer regels van het Rijk naar gemeenten overgaan moet een voorziening getroffen worden om te voorkomen dat deze regels vervallen voordat de gemeente vergelijkbare of vervangende regels heeft kunnen stellen. De tijdelijke oplossing hiervoor, bedoeld om een rechtsvacuüm te voorkomen, wordt de ‘bruidsschat’ genoemd.
Globaal worden er vier rechtsgebieden geregeld in de bruidsschat: regels voor milieubelastende activiteiten waaronder horeca, recreatie en detailhandel; regels over lozingen; regels over de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijven en regels op het gebied van bouwen.
De regels zoals ze worden overgenomen in de bruidsschat zullen niet altijd identiek zijn aan de oorspronkelijke rijksregels. Wel zijn ze hieraan gelijkwaardig. Dat is vastgelegd in de Omgevingswet. Ze zijn bijvoorbeeld overgenomen met de nieuwe terminologie zoals die onder de Omgevingswet gehanteerd wordt. Zo zal het begrip ‘inrichting’ verdwijnen en in plaats daarvan het begrip ‘milieubelastende activiteit’ worden geïntroduceerd.
Waar zijn de bruidsschatregels te vinden?
Ten tijde van de inwerkingtreding van de Omgevingswet hebben nog niet alle gemeenten een omgevingsplan nieuwe stijl. Van 2022 tot eind 2029 is er een overgangsfase. Eind 2029 moet elke gemeente een omgevingsplan voor de hele gemeente hebben die voldoet aan de eisen van de Omgevingswet. Via het Invoeringsbesluit worden de huidige rijksregels daarom eerst toegevoegd aan het omgevingsplan van rechtswege. Op basis van dit tijdelijke omgevingsplan kunnen omgevingsvergunningen worden verleend. Door de bruidsschat in het omgevingsplan van rechtswege op te nemen wordt het beschermingsniveau in de tussentijd gecontinueerd. De regels uit de bruidsschat zijn dus in eerste instantie te vinden in het Invoeringsbesluit, in afdeling 22.1. En in de toelichting op het Invoeringsbesluit (afdeling 7.1). Voor een klein deel zijn ze te vinden in de Aanvullingsbesluiten bodem en geluid.
Handig in deze overgangsfase is de door het Rijk opgestelde ‘verhuistabel’ (versie oktober 2020). In deze Excel-sheet is terug te vinden op welke plek de gedecentraliseerde regels uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling zijn terug te vinden in de bruidsschat.
Verhouding tussen milieuregels in het Bal en in de bruidsschat
Uiteraard blijven er algemene rijksregels. Op sommige (meer algemeen geldende) gebieden kan het namelijk nuttig zijn om nationale regels te stellen voor de bescherming van de leefomgeving. Daar werkt het Rijk, als dat kan, met algemeen geldende regels die rechtstreeks werken voor burgers en bedrijven in het hele land en niet locatiespecifiek zijn. Zo moet een vloeistofdichte vloer voor een tankstation zowel gelden in Den Helder als in Den Haag. Dit soort regels worden straks op landelijk niveau gesteld in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
Hoe verhouden deze algemene regels en bruidsschatregels zich nu tot elkaar? De bruidsschat bevat bijvoorbeeld milieuregels, maar in het Bal staan ook milieuregels. De hoofdregel is dat de milieuregels die in het omgevingsplan staan ook gelden voor de bedrijven waarvoor milieuregels in het Bal staan. Bijvoorbeeld regels waar het gaat om geluid, geur en trillingen. Soms geldt dat niet en is het toepassingsbereik smaller. Wanneer dat het geval is, is dat concreet in de bruidsschat aangegeven. Regels over energiebesparing gelden bijvoorbeeld alleen voor supermarkten, horeca of sportvelden en niet voor bedrijven waarvoor regels in het Bal staan. Het Bal bevat daarvoor aparte regels. Van belang is dat de regels in het omgevingsplan niet in strijd zijn met de regels in het Bal of in het Bkl en zodoende afbreuk doen aan de regels op rijksniveau.
Speelruimte voor de gemeente
Bij het wijzigen van het omgevingsplan van rechtswege zal de gemeenteraad een keuze moeten maken over hoe om te gaan met de regels in de bruidsschat. De gemeenteraad moet grofweg de keuze maken tussen het wel, niet, of in aangepaste vorm opnemen van de bruidsschat in omgevingsplan. Gemeenten hebben zo de mogelijkheid om de bruidsschatregels gebiedsgericht of themagericht te wijzigen. Daarmee ontstaat de ruimte om daadwerkelijk maatwerk toe te passen en regels toe te snijden op de lokale situatie. De gemeente moet dus goed nadenken over haar strategie en de regels uit de bruidsschat binnen dit kader bewust heroverwegen.
Enkele voorbeelden van de manier waarop omgegaan kan worden met regels uit de bruidsschat:
Geur (paragraaf 22.3.6 Inv.besluit): vanwege het ontbreken geurgevoelige objecten in de omgeving van een kleinschalige manege worden geurregels op deze specifieke locatie geschrapt en wordt volstaan met specifieke zorgplicht.
Afvalwater (subparagraaf 22.3.8.3 Inv.besluit): het lozen van huishoudelijk afvalwater werkt gemeente in overleg met het waterschap gebiedsgericht en concreet uit.
Geluid (paragraaf 22.3.4 Inv.besluit): bij een bedrijfsterrein wordt de uitgebreide set geluidsvoorschriften vervangen door een voorschrift om inpandig te laden en te lossen.
Een ander voorbeeld vormt welstand. De welstandstoets maakt onderdeel uit van de bruidsschat omdat artikel 4.19 Ow de regel bevat dat een omgevingsplan regels kán bevatten over het uiterlijk van bouwwerken, dit is dus niet verplicht. Als uitvloeisel van deze bepaling bevat artikel 22.7 van het Invoeringsbesluit Ow een regel die borgt dat in het tijdelijke omgevingsplan de welstandstoets plaatsvindt over de band van de bestaande welstandsnota. Zodra het omgevingsplan tijdelijk wordt gewijzigd, zal dus voor dat deel van het omgevingsplan moeten worden bepaald of een welstandstoets moet worden verdisconteerd in de regels van het omgevingsplan. Indien daarvoor wordt gekozen dan ligt het meest voor de hand om dat in een beleidsregel neer te leggen die via een dynamische verwijzing het toetsingskader blijft vormen ondanks eventuele tussentijdse wijziging daarvan.
Aandachtspunten bij het ‘omzetten’ van de bruidsschat naar locatie-gebonden regels
Aangezien de bruidsschat een omvangrijke set regels beslaat, lijkt het verstandig om in aanloop naar de inwerkingtreding van de wet als gemeente na te denken over de manier waarop deze wordt opgenomen in het omgevingsplan. Als je daar pas over gaat nadenken op het moment dat een eerste wijziging van het omgevingsplan zich aandient, ben je te laat. Dan zorgt de bruidsschat voor onnodige vertraging in het besluitvormingsproces. Dit geldt overigens op gelijke wijze voor het omzetten van gemeentelijke verordeningen naar het omgevingsplan. Ook die zullen op hetzelfde moment moeten worden opgenomen in het (definitieve) omgevingsplan.
Hoewel de gedachte achter de bruidsschat is om meer locatie-specifieke regels in het omgevingsplan op te nemen, ligt dit niet helemaal in lijn met de wens om te komen tot uitnodigingsplanologie en meer flexibiliteit in plannen. Het zal nog niet eenvoudig zijn om locatie-specifieke regels op het nemen in een gebied dat organisch tot ontwikkeling wordt gebracht. Indien wordt gekozen voor locatie-specifieke regels, dan is ook van belang dat het gebruik waarvoor de regels worden gesteld wordt gemonitord en waar nodig wordt gehandhaafd. Het is de vraag in hoeverre dat een rol zal spelen in de bereidheid om tot die locatie-specifieke regels te komen.
Tot slot moet bij het omzetten van de bruidsschat niet alleen acht worden geslagen op de algemene rijksregels maar zal ook voorkomen moeten worden dat een regel wordt gesteld die strijdig is met een instructieregel uit de provinciale Omgevingsverordening. Niet uitgesloten kan bovendien worden dat provincies ten aanzien van onderwerpen uit de bruidsschat regels in de Omgevingsverordening zullen opnemen vanuit de bescherming van het provinciaal belang zodat gemeenten niet geheel vrij zijn in de keuze hoe om te gaan met de bruidsschat.
Ondanks dat gemeenten, provincies en waterschappen al geruime tijd experimenteren met de nieuwe mogelijkheden die de Omgevingswet biedt, zou het op 1 januari 2022 toch echt zover moeten zijn. Op dat moment is de inwerkingtreding beoogd van de wet die gaat zorgen voor een grote omvorming van de ruimtelijke ordening. De Omgevingswet vervangt tientallen wetten en honderden ministeriële regelingen en AMvB's die de hele fysieke leefomgeving omvatten en onder meer gaan over ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Een vergunning voor een dakkapel, bestemmingsplannen, regels over geluidsoverlast of waterkwaliteit: allemaal worden ze vanaf dat moment samengebracht in één wet. Het komende jaar informeren wij daarom middels een uitgebreide blogreeks over tal van onderwerpen die voor u als overheid van belang zijn om, in aanloop naar de inwerkingtreding, mee bekend te raken. Dit keer duiken wij dieper in het onderwerp bruidsschat.
Decentralisatie
De komst van de Omgevingswet in 2022 zal het werkveld van de fysieke leefomgeving aanzienlijk veranderen. Eén van de belangrijkste ‘shifts’ ten opzichte van de huidige situatie is zonder meer de grootscheepse decentralisatie die met de Omgevingswet (mede) wordt beoogd. Naast dat met de komst van de wet sommige rijksregels in het geheel verdwijnen, worden er in totaal zo’n 600 regels gedecentraliseerd naar gemeenten, provincies en waterschappen.
Het gaat hier om onderwerpen die op dit moment vallen onder het Activiteitenbesluit, de Activiteitenregeling, het Besluit omgevingsrecht, het Bouwbesluit 2012, de Woningwet, het Besluit lozen buiten inrichtingen en het Besluit lozing afvalwater huishoudens. En straks bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet in het omgevingsplan geregeld moeten worden. Het betreft voornamelijk regels waarbij grotendeels de locatie bepaalt of we ze moeten stellen of niet. Op dit moment zijn deze regels nog geschreven als één beleidsnorm die voor iedereen geldt. Daarom kennen ze, om ze te kunnen toepassen op verschillende situaties, vaak een hoop afwijkmogelijkheden. Dat maakt dat deze normen regelmatig als abstract of ingewikkeld worden ervaren.
Door een deel van die regels op een lager niveau onder te brengen kunnen ze met meer maatwerk worden toegepast en ontstaat voor het decentrale bevoegde gezag ook meer beleidsruimte, zo is het idee. Voor onderwerpen als geur, trilling of geluid wordt bijvoorbeeld straks een minimale en maximale norm gesteld die de bandbreedte bepalen waarbinnen gemeenten zelf kunnen afwegen. In een horeca concentratiegebied zal bijvoorbeeld een andere geluidsregel passend zijn dan in een rustige buitenwijk. Ook is bijvoorbeeld lichthinder bij sportvelden nu op rijksniveau geregeld. Straks mag elke gemeente daar zelf een besluit over nemen. Zo kunnen gemeenten kiezen of ze in specifieke gebieden voor een rigide of een soepel regime gaan, afhankelijk van de kenmerken van het gebied.
Ook verschuiven met de komst van de Omgevingswet bepaalde taken naar een ander decentraal niveau. Zo verschuiven de bodemtaken van provincie naar gemeente, waarmee de gemeente bevoegd gezag wordt voor de (chemische) kwaliteit van bodem en ondergrond.
Bruidsschatregels
Wanneer regels van het Rijk naar gemeenten overgaan moet een voorziening getroffen worden om te voorkomen dat deze regels vervallen voordat de gemeente vergelijkbare of vervangende regels heeft kunnen stellen. De tijdelijke oplossing hiervoor, bedoeld om een rechtsvacuüm te voorkomen, wordt de ‘bruidsschat’ genoemd.
Globaal worden er vier rechtsgebieden geregeld in de bruidsschat: regels voor milieubelastende activiteiten waaronder horeca, recreatie en detailhandel; regels over lozingen; regels over de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijven en regels op het gebied van bouwen.
De regels zoals ze worden overgenomen in de bruidsschat zullen niet altijd identiek zijn aan de oorspronkelijke rijksregels. Wel zijn ze hieraan gelijkwaardig. Dat is vastgelegd in de Omgevingswet. Ze zijn bijvoorbeeld overgenomen met de nieuwe terminologie zoals die onder de Omgevingswet gehanteerd wordt. Zo zal het begrip ‘inrichting’ verdwijnen en in plaats daarvan het begrip ‘milieubelastende activiteit’ worden geïntroduceerd.
Waar zijn de bruidsschatregels te vinden?
Ten tijde van de inwerkingtreding van de Omgevingswet hebben nog niet alle gemeenten een omgevingsplan nieuwe stijl. Van 2022 tot eind 2029 is er een overgangsfase. Eind 2029 moet elke gemeente een omgevingsplan voor de hele gemeente hebben die voldoet aan de eisen van de Omgevingswet. Via het Invoeringsbesluit worden de huidige rijksregels daarom eerst toegevoegd aan het omgevingsplan van rechtswege. Op basis van dit tijdelijke omgevingsplan kunnen omgevingsvergunningen worden verleend. Door de bruidsschat in het omgevingsplan van rechtswege op te nemen wordt het beschermingsniveau in de tussentijd gecontinueerd. De regels uit de bruidsschat zijn dus in eerste instantie te vinden in het Invoeringsbesluit, in afdeling 22.1. En in de toelichting op het Invoeringsbesluit (afdeling 7.1). Voor een klein deel zijn ze te vinden in de Aanvullingsbesluiten bodem en geluid.
Handig in deze overgangsfase is de door het Rijk opgestelde ‘verhuistabel (versie oktober 2020). In deze Excel-sheet is terug te vinden op welke plek de gedecentraliseerde regels uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling zijn terug te vinden in de bruidsschat.
Verhouding tussen milieuregels in het Bal en in de bruidsschat
Uiteraard blijven er algemene rijksregels. Op sommige (meer algemeen geldende) gebieden kan het namelijk nuttig zijn om nationale regels te stellen voor de bescherming van de leefomgeving. Daar werkt het Rijk, als dat kan, met algemeen geldende regels die rechtstreeks werken voor burgers en bedrijven in het hele land en niet locatiespecifiek zijn. Zo moet een vloeistofdichte vloer voor een tankstation zowel gelden in Den Helder als in Den Haag. Dit soort regels worden straks op landelijk niveau gesteld in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
Hoe verhouden deze algemene regels en bruidsschatregels zich nu tot elkaar? De bruidsschat bevat bijvoorbeeld milieuregels, maar in het Bal staan ook milieuregels. De hoofdregel is dat de milieuregels die in het omgevingsplan staan ook gelden voor de bedrijven waarvoor milieuregels in het Bal staan. Bijvoorbeeld regels waar het gaat om geluid, geur en trillingen. Soms geldt dat niet en is het toepassingsbereik smaller. Wanneer dat het geval is, is dat concreet in de bruidsschat aangegeven. Regels over energiebesparing gelden bijvoorbeeld alleen voor supermarkten, horeca of sportvelden en niet voor bedrijven waarvoor regels in het Bal staan. Het Bal bevat daarvoor aparte regels. Van belang is dat de regels in het omgevingsplan niet in strijd zijn met de regels in het Bal of in het Bkl en zodoende afbreuk doen aan de regels op rijksniveau.
Speelruimte voor de gemeente
Bij het wijzigen van het omgevingsplan van rechtswege zal de gemeenteraad een keuze moeten maken over hoe om te gaan met de regels in de bruidsschat. De gemeenteraad moet grofweg de keuze maken tussen het wel, niet, of in aangepaste vorm opnemen van de bruidsschat in omgevingsplan. Gemeenten hebben zo de mogelijkheid om de bruidsschatregels gebiedsgericht of themagericht te wijzigen. Daarmee ontstaat de ruimte om daadwerkelijk maatwerk toe te passen en regels toe te snijden op de lokale situatie. De gemeente moet dus goed nadenken over haar strategie en de regels uit de bruidsschat binnen dit kader bewust heroverwegen.
Enkele voorbeelden van de manier waarop omgegaan kan worden met regels uit de bruidsschat:
Geur (paragraaf 22.3.6 Inv.besluit): vanwege het ontbreken geurgevoelige objecten in de omgeving van een kleinschalige manege worden geurregels op deze specifieke locatie geschrapt en wordt volstaan met specifieke zorgplicht.
Afvalwater (subparagraaf 22.3.8.3 Inv.besluit): het lozen van huishoudelijk afvalwater werkt gemeente in overleg met het waterschap gebiedsgericht en concreet uit.
Geluid (paragraaf 22.3.4 Inv.besluit): bij een bedrijfsterrein wordt de uitgebreide set geluidsvoorschriften vervangen door een voorschrift om inpandig te laden en te lossen.
Een ander voorbeeld vormt welstand. De welstandstoets maakt onderdeel uit van de bruidsschat omdat artikel 4.19 Ow de regel bevat dat een omgevingsplan regels kán bevatten over het uiterlijk van bouwwerken, dit is dus niet verplicht. Als uitvloeisel van deze bepaling bevat artikel 22.7 van het Invoeringsbesluit Ow een regel die borgt dat in het tijdelijke omgevingsplan de welstandstoets plaatsvindt over de band van de bestaande welstandsnota. Zodra het omgevingsplan tijdelijk wordt gewijzigd, zal dus voor dat deel van het omgevingsplan moeten worden bepaald of een welstandstoets moet worden verdisconteerd in de regels van het omgevingsplan. Indien daarvoor wordt gekozen dan ligt het meest voor de hand om dat in een beleidsregel neer te leggen die via een dynamische verwijzing het toetsingskader blijft vormen ondanks eventuele tussentijdse wijziging daarvan.
Aandachtspunten bij het ‘omzetten’ van de bruidsschat naar locatie-gebonden regels
Aangezien de bruidsschat een omvangrijke set regels beslaat, lijkt het verstandig om in aanloop naar de inwerkingtreding van de wet als gemeente na te denken over de manier waarop deze wordt opgenomen in het omgevingsplan. Als je daar pas over gaat nadenken op het moment dat een eerste wijziging van het omgevingsplan zich aandient, ben je te laat. Dan zorgt de bruidsschat voor onnodige vertraging in het besluitvormingsproces. Dit geldt overigens op gelijke wijze voor het omzetten van gemeentelijke verordeningen naar het omgevingsplan. Ook die zullen op hetzelfde moment moeten worden opgenomen in het (definitieve) omgevingsplan.
Hoewel de gedachte achter de bruidsschat is om meer locatie-specifieke regels in het omgevingsplan op te nemen, ligt dit niet helemaal in lijn met de wens om te komen tot uitnodigingsplanologie en meer flexibiliteit in plannen. Het zal nog niet eenvoudig zijn om locatie-specifieke regels op het nemen in een gebied dat organisch tot ontwikkeling wordt gebracht. Indien wordt gekozen voor locatie-specifieke regels, dan is ook van belang dat het gebruik waarvoor de regels worden gesteld wordt gemonitord en waar nodig wordt gehandhaafd. Het is de vraag in hoeverre dat een rol zal spelen in de bereidheid om tot die locatie-specifieke regels te komen.
Tot slot moet bij het omzetten van de bruidsschat niet alleen acht worden geslagen op de algemene rijksregels maar zal ook voorkomen moeten worden dat een regel wordt gesteld die strijdig is met een instructieregel uit de provinciale Omgevingsverordening. Niet uitgesloten kan bovendien worden dat provincies ten aanzien van onderwerpen uit de bruidsschat regels in de Omgevingsverordening zullen opnemen vanuit de bescherming van het provinciaal belang zodat gemeenten niet geheel vrij zijn in de keuze hoe om te gaan met de bruidsschat.
In één van onze volgende blogs blog zullen wij dieper ingaan op de omzetting van regels uit gemeentelijke verordeningen.
