Bij uitspraken van 1 april jl. heeft de Afdeling zich uitgelaten over de nadere motivering van de raden van Meierijstad (kern Schijndel) en Maastricht om brancheringsregels in bestemmingsplannen de toets aan de Dienstenrichtlijn te laten doorstaan. Bij afzonderlijke tussenuitspraken van 19 december 2018 had de Afdeling geoordeeld dat onvoldoende was gemotiveerd dat de bestemmingsplannen de toets aan de Dienstenrichtlijn konden doorstaan. In beide zaken werd met een bestuurlijke lus de mogelijkheid geboden om de motivering aan te vullen.
Wat speelde in de tussenuitspraken Schijndel en Maastricht?
In de zaak Schijndel stond een planregel centraal die op het perceel van appellante, drijver van een vestiging met tuin- en agridetailhandelsformule, de mogelijkheid bood om 250 m2 winkelvloeroppervlakte te gebruiken voor branchevreemde artikelen met maximaal 50 m2 per hoofdbranche. Appellante betoogde dat deze brancheringsbeperking in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Zij wenste een maximaal metrage van 379 m2 winkelvloeroppervlakte, met maximaal 200 m2 per hoofdbranche.
In de zaak Maastricht stond een planregel centraal die detailhandel in auto’s, automaterialen, -accessoires en –gereedschappen mogelijk maakte op het perceel van appellante. Appellante wenste ter plaatse echter ook detailhandel in niet-autogerelateerd assortiment te kunnen verrichten, binnen een metrage van 420 m2. Appellante betoogde dat het uitsluiten van niet-autogerelateerde detailhandel in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Hoewel alle aspecten van de Dienstenrichtlijntoets in deze uitspraken zijn behandeld, wordt in dit blog enkel ingegaan op de overwegingen die zien op de evenredigheid van de beperkende planregels, omdat slechts ten aanzien van dit aspect volgens de Afdeling onvoldoende was gemotiveerd dat de planregels in overeenstemming waren met de Dienstenrichtlijn. Eerder oordeelde de afdeling dus al dat de maatregelen niet discriminatoir waren en bovendien voldeden aan het noodzakelijkheidsvereiste.
Door de raad van Meierijstad werd ter onderbouwing van het standpunt dat de maatregel effectief is, en derhalve in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn, een nadere memorie aangeleverd waarin is ingegaan op onderzoek naar de effectiviteit van branchering op landelijk niveau. Ook werd ingegaan op de effectiviteit van branchering op het niveau van de toegepaste beperking. De raad van Maastricht heeft op precies dezelfde punten nader onderzoek verricht en met inachtneming daarvan het bestemmingsplan opnieuw vastgesteld.
Conclusie Afdeling in tussenuitspraken
De Afdeling overweegt in beide tussenuitspraken op 18 december 2018 dat de raad op basis van de aangeleverde onderzoeken heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregelingen zoals opgenomen in het plan in het algemeen effectief zijn. De Afdeling overweegt vervolgens dat hoewel veel onderzoeksmateriaal is aangeleverd, de toepassing op de specifieke situatie door de raad nog onvoldoende is gemotiveerd. Hierdoor valt volgens de Afdeling niet te beoordelen of de beperking die wordt toegepast op de gronden van appellant binnen het hele pakket aan brancheringsmaatregelen in de gemeente een zinvolle bijdrage levert.
Nu dit onvoldoende inzichtelijk is gemaakt, kan volgens de Afdeling ook niet worden beoordeeld of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de planregeling niet verder gaat dan nodig om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
De nieuwe motivering van de raden ten aanzien van de toepasbaarheid van de onderzoeken
Ter uitvoering van de tussenuitspraak hebben de raden van Meierijstad l en Maastricht een nieuwe motivering ingebracht, waarin wordt ingegaan op de toepasbaarheid van de eerder aangehaalde onderzoeken op de specifieke situatie voor elk van de gemeenten.
In de door de raad van Meierijstad aangeleverde notitie is op basis van verschillende factoren (geografische kenmerken, de demografische structuur, de sociaal economische structuur, toerisme en de ruimtelijke detailhandelsstructuur) een vergelijking gemaakt met andere gemeenten en het Nederlands gemiddelde.
In de door de raad van Maastricht aangeleverde notitie is op basis van verschillende parameters en kengetallen de situatie in Maastricht vergeleken met de regio Twente, de gemeente Enschede en het landelijk gemiddelde. In de notitie is inzicht gegeven in de stedelijke structuur (waaronder inwonertallen, de overkoepelende functie van binnensteden, de afstand tussen centrale steden en interne stedelijke structuur), bevolkingsprognoses, het winkelaanbod, leegstand, de mate van verstedelijking en gemiddeld inkomen per inwoner.
Met deze vergelijkingsslag hebben de raden volgens de Afdeling redelijkerwijs kunnen concluderen dat de situaties in Schijndel en Maastricht niet bijzonder of afwijkend zijn, zodat de algemene bevindingen over branchering ook in de specifiekere situaties van toepassing zijn.
Geschiktheid van de maatregel, wat is door de raden aangevoerd?
Ten aanzien van de geschiktheid van de beperking stelt de raad voor de kern Schijndel dat indien de beperking van 50 m2 per hoofdbranchegroep niet wordt gehanteerd bij een nevenassortiment van maximaal 379 m2 wvo, de hele oppervlakte kan worden ingezet voor één specifiek assortiment, bijvoorbeeld fietsen. Dergelijke oppervlaktes zijn zo groot, dat in feite een concurrent voor een zelfstandige winkel in het centrum van Schijndel ontstaat. Essentieel onderdeel van het beleid is volgens de raad dat wordt voorkomen dat een groter assortiment kan worden gevoerd dan een individuele winkel in het centrum dat kan. De raad stelt verder dat voor zover appellante de brancheringsregeling niet in zijn geheel bekijkt, maar enkel voor het detail dat haar dwars zit, sprake is van een salamitactiek en appellante in feite een niet coherente en systematische toepassing van de brancheringsregeling bepleit.
Ten aanzien van de geschiktheid van de maatregel wordt door de raad van Maastricht opgemerkt dat het toestaan van branchevervaging bij solitaire winkels in dezelfde omvang zoals gewenst door appellante, dit door precedentwerking en cumulatieve effecten leidt tot uitholling van centrumgebieden, hetgeen een onaanvaardbaar effect zal hebben op de leefbaarheid en de kwaliteit van de fijnmazige detailhandelsstructuur. Ook ligt een hoger niveau van leegstand op de loer. Daarnaast is opgemerkt dat de beperkingen ook op andere plekken in Maastricht gelden, zodat het onderdeel is van een breder pakket aan maatregelen. Dit pakket bestaat uit meerdere bestemmingsplannen. In het kader van coherent en systematisch handelen is de gemeente genoodzaakt vergelijkbare regels te schrappen indien zij deze beperking niet zouden opleggen, hetgeen per saldo een onaanvaardbaar effect heeft op de detailhandelsstructuur. Als laatste wordt opgemerkt dat door het loslaten van branchering reguliere detailhandel buiten het centrum vrij spel krijgt en daarmee een belangrijke pijler van het pakket aan maatregelen vervalt.
Conclusie Afdeling: algemene overwegingen
De Afdeling overweegt dat voor de conclusie dat een beperking als onderdeel van een pakket maatregelen effectief is om de doelen te bereiken die met dat pakket worden nagestreefd, niet is vereist dat het achterwege laten van die beperking op zichzelf al tot gevolg heeft dat de nagestreefde doelen niet of niet langer worden bereikt. Anderzijds moet er wel een voldoende verband bestaan tussen het onderdeel en het hele pakket, en moet de beperking zo een zinvolle bijdrage leveren aan het bereiken van de met het pakket nagestreefde doelen voor de bescherming van het stedelijk milieu.
Uit welke gegevens kan worden afgeleid of de beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met het pakket nagestreefde doelen, kan volgens de Afdeling niet in zijn algemeenheid worden omschreven. Bij brancheringsbeperkingen kunnen onder meer de volgende omstandigheden van belang zijn: de aard van de uitgesloten goederen, waarbij ook de (on)mogelijkheid om deze in de centra te verkopen een rol kan spelen, de absolute omvang van (het effect van) de beperkingen aan het winkelvloeroppervlak, de omvang van (het effect van) de beperkingen in verhouding tot (het effect van) het totale pakket aan maatregelen, en de mate waarin kan worden verwacht dat vergelijkbare beperkingen voor anderen ook zullen worden losgelaten.
Voor zover de raad ervan uitgaat dat het vereiste van coherent en systematisch handelen hoe dan ook in de weg staat aan een regeling die voor appellante een uitzondering maakt op zijn algemene beleid, overweegt de Afdeling dat het vereiste van coherent en systematisch handelen in beginsel in de weg staat aan een bestemmingsregeling die slechts aan één of een klein aantal ondernemingen een uitzondering op het algemene beleid toestaat. Om te bezien of dit daadwerkelijk het geval is, moet worden beoordeeld of de beperking een zinvolle bijdrage levert en niet verder gaat dan nodig is.
Conclusie Afdeling: maatregelen Schijndel en Maastricht zijn geschikt
In beide zaken overweegt de Afdeling dat appellanten niet-volumineuze goederen wensen te verkopen die eveneens in het centrum van de gemeente worden verkocht. In de zaak Schijndel overweegt de Afdeling dat dit nevenassortiment een omvang vertegenwoordigt die vergelijkbaar is met één of twee winkels in het centrum. In de zaak Maastricht vertegenwoordigt het nevenassortiment een omvang die vergelijkbaar is met 2,5 winkels in het centrum. Daarbij komt dat het niet denkbeeldig is dat één of meer andere bedrijven een vergelijkbare regeling zullen wensen, aldus de Afdeling. Gelet hierop is volgens de Afdeling een merkbare invloed op het centrum aannemelijk. De raad heeft daarom redelijkerwijs kunnen concluderen dat de beperking een zinvolle bijdrage levert aan het totale pakket maatregelen.
Niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregelen. Wat is door de raden aangevoerd?
De raad van Meierijstad betoogt dat een beperking in oppervlak de enige wijze is waarmee effectief de beleidsdoelen gerealiseerd kunnen worden. De raad stelt dat het gemeentebestuur zich al lange tijd op verschillende wijzen inzet op versterking van het centrum, zoals het verruimen van planologische mogelijkheden citymanagement. Deze maatregelen zijn echter volgens de raad onvoldoende om een goede functiemix in het centrum te garanderen. Met de combinatie van maximaal 250 m2 wvo en maximaal 50 m2 wvo streeft de gemeente na dat geen nevenassortiment kan ontstaan dat een omvang en verschijningsvorm en daarmee zelfstandige aantrekkingskracht heeft die vergelijkbaar is met die van het aanbod in het centrum van Schijndel. Indien de beperking tot 250 m2 branchevreemd assortiment en 50 m2 wvo per hoofdbranche zou worden losgelaten, zou feitelijk sprake zijn van een losse winkel in een grotere winkel, aldus de raad.
Ook de raad van Maastricht betoogt dat de bestreden planregel het enige effectieve juridisch bindende middel is om het beoogde ruimtelijke doel te bereiken. Door de raad wordt aangegeven dat al verschillende feitelijke en publiek- en civielrechtelijke middelen worden ingezet om versterking van het centrum te bewerkstelligen, maar dat deze niet in de plaats kunnen treden van het bestemmingsplan. Zij zijn enkel faciliterend, en niet sturend op grondgebruik zoals het bestemmingsplan. Een juridische borging is volgens de raad noodzakelijk om te voorkomen dat onaanvaardbare uitbreiding buiten de reguliere centra in de periferie kan plaatsvinden.
Conclusie Afdeling: maatregelen gaan niet verder dan nodig, geen minder beperkende maatregelen mogelijk
De Afdeling overweegt in beide zaken dat de raad zich op grond van de aangeleverde rapportages in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de reeds genomen maatregelen buiten het bestemmingsplan om niet toereikend zijn voor het bereiken van de door hem beoogde doelen.
In de uitspraak Maastricht overweegt de Afdeling nog dat voor zover appellante een brancheringsmaatregel bepleit die - alleen voor haar - de verkoop van bepaalde vormen van niet-volumineuze detailhandel toestaat buiten het centrum, het niet denkbeeldig is dat andere bedrijven ook zo’n regeling vragen. Daarom is een merkbare invloed op het centrum aannemelijk.
De beide raden hebben zich volgens de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een minder vergaande vorm van branchering niet toereikend zou zijn voor het bereiken van de met de regeling beoogde doelen. Daarom hebben de raden volgens de Afdeling redelijkerwijs kunnen concluderen dat de planregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Conclusie
Met de nadere motivering die door de raden is aangeleverd, hebben zij volgens de Afdeling voldoende gemotiveerd dat de planregels die tot branchering leiden in overeenstemming zijn met de Dienstenrichtlijn.
Uit de tussen- en einduitspraken kunnen de volgende lessen worden getrokken:
- bij het aanleveren van onderzoek dat ziet op andere regio’s of op algemene gegevens, moet goed worden gemotiveerd dat de onderzoeksresultaten ook van toepassing zijn op het voorliggende geval. Daarbij accepteert de Afdeling een motivering waaruit volgt dat de specifieke situatie in een gemeente niet afwijkt van andere vergelijkbare gemeenten of het gangbare beeld in Nederland.
- Bij de vraag of een maatregel geschikt is, dient aandacht te worden besteedt aan de aard van de uitgesloten goederen, waarbij ook de (on)mogelijkheid om deze in de centra te verkopen een rol kan spelen, de absolute omvang van (het effect van) de beperkingen aan het winkelvloeroppervlak, de omvang van (het effect van) de beperkingen in verhouding tot (het effect van) het totale pakket aan maatregelen, en de mate waarin kan worden verwacht dat vergelijkbare beperkingen voor anderen ook zullen worden losgelaten.
- Bij de vraag of een maatregel niet verder gaat dan nodig en geen andere minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, dient vooral aandacht te worden besteedt aan reeds ingezette middelen en dient te worden onderbouwd waarom met alleen die middelen niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt
Met deze uitspraak is een voor de praktijk goed navolgbare lijn uiteen gezet waar in bestemmingsplannen aandacht aan moet worden besteed om zo de toets aan de Dienstenrichtlijn te kunnen doorstaan. De uitspraken tonen eveneens aan dat brancheringsregels in bestemmingsplannen nog altijd zijn toegestaan, de lat voor de onderbouwing om tot die brancheringsregels te komen, ligt echter hoger dan voorheen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraken van de Afdeling:
- AbRvS 18 december 2018 (tussenuitspraak Schijndel)
- AbRvS 18 december 2018 (tussenuitspraak Maastricht)
