Terug naar overzicht
Kennis

Enkele verwijzing naar Protocol Toezicht en Handhaving onvoldoende voor motivering hoogte dwangsom

Bij het opleggen van een last onder dwangsom met als doel het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtredingen beschikken bestuursorganen over veel beleidsruimte. Zo ook over hoe hoog een dwangsombedrag moet zijn. Daarvoor bestaat geen wettelijk vastgelegde standaard. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt wel dat van de dwangsom een dusdanige prikkel moet uitgaan dat dit de overtreder beweegt tot naleving van de last, zonder dat de dwangsom wordt verbeurd. Het is vervolgens aan het bestuursorgaan om te motiveren dat dit het geval is. In een zaak tussen het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf en twee bewoners verwees het college bij de motivering over de hoogte van dwangsommen naar een protocol. Deze enkele verwijzing was voor de Afdeling een onvoldoende motivering, zo bleek uit een uitspraak van 2 maart 2022.

Wat speelde in de zaak?

Twee perceeleigenaren uit Landgraaf houden landbouwhuisdieren. Voor de dieren bouwen zij twee stallencomplexen, een hondenhok, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, twee keermuren en een stalen draagconstructie. Naar aanleiding van controles concludeert het college dat de aanwezige bouwwerken zijn gebouwd in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zonder dat daarvoor de benodigde legaliserende omgevingsvergunningen zijn verleend.

Het college gelast in twee afzonderlijke besluiten de twee stallencomplexen (afgezien van een deel van stallencomplex 1), het hondenhok, de drie erfafscheidingen, twee keermuren en de stalen draagconstructie te verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom. Verder gelast het college het strijdige gebruik van het perceel voor stallencomplex 2, het hondenhok en de huisvesting van landbouwhuisdieren te staken en gestaakt te houden en het aantal gehuisveste landbouwhuisdieren te verminderen tot maximaal negen runderen en vijf stuks pluimvee. Ook mogen de perceeleigenaren de grond die bestemd is voor ‘Bos’ en ‘Verkeer’ niet meer gebruiken voor de woning en de grond die bestemd is voor ‘Wonen’ niet voor stallencomplex 1, de twee overkappingen, de drie erfafscheidingen, de twee keermuren en een stalen draagconstructie. De dwangsom bedraagt €1500,- per afzonderlijke overtreding per week, voor maximaal tien weken. Per week kan er in totaal maximaal €10.000,- worden verbeurd.

De perceeleigenaren kunnen zich hierin niet vinden en gaan in beroep. Het college vindt daarentegen dat het aan het college als bestuursorgaan is om de hoogte van de dwangsom te bepalen. Het college heeft daarbij een beleidsnotitie met bijbehorend Protocol Toezicht en Handhaving als uitgangspunt genomen, zo blijkt uit de motivering van de lasten.

In beroep oordeelt de rechtbank dat de afzonderlijke lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk en concreet zijn geformuleerd. Volgens de rechtbank blijkt uit de lasten onvoldoende duidelijk wat als een afzonderlijke overtreding wordt gezien en, omdat aan elke overtreding een bedrag als dwangsom is gekoppeld, wanneer en tot welke hoogte een dwangsom is verschuldigd. Hiermee is sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel uit artikel 3:2 van de Awb.

Ook zijn de lasten volgens de rechtbank in strijd met het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb, nu de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het door de overtreding van het wettelijke voorschrift geschonden belang enerzijds en de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging anderzijds. Het college heeft namelijk aan elke overtreding een dwangsom van € 1.500,- per week gekoppeld, maar tussen de overtredingen geen onderscheid gemaakt wat betreft de ernst en de aard van elke overtreding. Nu het college dit niet nader heeft gemotiveerd ziet de rechtbank niet in dat elke overtreding even ernstig is en het betrokken belang in dezelfde mate schendt.

Het college betoogt juist dat voldoende duidelijk is dat de last ziet op meer dan twee overtredingen, onder meer omdat er per week maximaal € 10.000,- aan dwangsommen kan worden verbeurd. Dit maximumbedrag heeft immers pas een functie op het moment dat sprake is van meer dan zeven overtredingen, omdat er per overtreding een dwangsom van € 1.500,- per week kan worden verbeurd.

Oordeel van de Afdeling

Ook de Afdeling vraagt zich in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel af of het op basis van de last voldoende duidelijk is wat als een afzonderlijke overtreding dient te worden gezien en komt tot de conclusie dat dit niet helder is. Onvoldoende duidelijk wordt waarvoor een dwangsom is verschuldigd en wat de omvang van die dwangsom is. Zo blijkt onvoldoende dat per bouwwerk zowel het bouwen zonder omgevingsvergunning als het gebruik in strijd met het bestemmingsplan als een afzonderlijke overtreding worden aangemerkt. In navolging van de rechtbank stelt de Afdeling, in tegenstelling tot wat het college betoogt, dat ook uit de gehanteerde maximale dwangsom van € 10.000,- per week niet kan worden afgeleid wat als een afzonderlijke overtreding dient te worden gezien en evenmin van hoeveel overtredingen de last precies uitgaat, ook omdat € 10.000,- geen veelvoud is van € 1.500,-

Ook acht de Afdeling de hoogte van de opgelegde dwangsommen onevenredig hoog. Weliswaar is het aan het bestuursorgaan om een afweging van de belangen te maken en de hoogte van de dwangsom te bepalen, de hoogte van de dwangsom dient steeds voldoende gemotiveerd te zijn. Het protocol van de beleidsnotitie heeft als doel het bieden van een leidraad bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximaal te verbeuren bedrag en maakt voor illegale bebouwing onderscheid tussen overtredingen met de kwalificatie licht, matig en ernstig. Desondanks is een enkele verwijzing naar het protocol een onvoldoende motivering. Daarbij acht de Afdeling het van belang dat in het protocol is aangegeven dat het niet uitputtend is bedoeld en dat daarin ook is aangegeven dat er in het besluit altijd een deugdelijke motivering over de hoogte van gekozen bedragen opgenomen moet worden. Het college handelde kortom, zoals de rechtbank al vaststelde, in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 december 2020 ECLI:NL:RBLIM:2020:9864 en hier de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022 ECLI:NL:RVS:2022:638.

Deel dit artikel via 

Deze publicatie is geschreven door