De Beleidsregel stikstof en beschermde natuurmonumenten Noord-Brabant (‘de Beleidsregel’) geeft weer hoe het College van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant omgaat met zijn bevoegdheid op grond van artikel 16 Natuurbeschermingswet 1998 (Nbwet) waar het gaat om de invloed van stikstofdeposities afkomstig van veehouderijen op beschermde natuurmonumenten. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft in drie uitspraken van 25 maart 2015 de Beleidsregel wegens strijd met artikel 16 Nbwet buiten toepassing verklaard. Waar ging het in deze zaken om?
In een van de zaken ging het om een (pluim)veehouderij waaraan niet eerder een vergunning krachtens artikel 16 Nbw was verleend. De krachtens de Wet milieubeheer vergunde situatie bracht een depositie van ten hoogste 0,66 mol N/ha/jaar met zich op het beschermde natuurmonument De Kavelen. De wijziging waarvoor een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw werd aangevraagd betrof het realiseren ter plaatse van één van de bestaande pluimveestallen van een nieuwe stal voor vleesvarkens en gespeende biggen. In de drie resterende pluimveestallen worden in totaal minder dieren gehouden dan in de bestaande situatie. De depositie in de beoogde situatie zou ten hoogste 0,63 nol N/ha/jaar zijn.
De tweede zaak betrof een varkenshouderij die eveneens niet over een artikel 16 Nbw vergunning beschikte. In de beoogde situatie neemt de stikstofdepositie met 8,45 mol N/ha/jaar af ten opzichte van de krachtens de (oude) Hinderwet vergunde situatie.
In de derde zaak beschikte de vergunninghouder reeds over een vergunning op grond van artikel 16 Nbw. Het ging in deze zaak om de realisatie van een nieuwe stal voor vleesvarkens en – ter vermindering van de effecten hiervan – een verandering van de bestaande stallen. In de beoogde situatie worden minder vleesvarkens gehouden dan in de reeds vergunde situatie.
In alle drie de zaken nam dus de stikstofdepositie in de nieuwe situatie af ten opzichte van de ‘vergunde’ situatie. GS meenden daarom dat geen vergunning krachtens artikel 16 Nbw was vereist. Artikel 4, lid 1 van de Beleidsregel bepaalt namelijk dat voor zover de verandering van een bedrijf een toename van stikstofdepositie op het beschermd natuurmonument tot gevolg heeft van minder dan 0,051 mol N/ha/jaar ten opzichte van de referentiesituatie als bedoeld in artikel 3, er geen sprake is van een handeling die schadelijk is voor het beschermde natuurmonument. Dat was hier het geval, aldus GS.
De ABRvS overweegt dat weliswaar geen beroep kan worden ingesteld tegen een beleidsregel, maar dat staat volgens de ABRvS niet in de weg aan exceptieve toetsing van een beleidsregel. Dit houdt in dat de beleidsregel buiten toepassing blijft indien deze in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien deze in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
De Afdeling oordeelt dat de exploitatie van een (pluim)veehouderij een ‘handeling’’ is als bedoeld in artikel 16 Nbw. Gelet op de reikwijdte van de in deze bepaling opgenomen vergunningplicht is ook voor een ongewijzigde voortzetting van de exploitatie van een bestaande (pluim)veehouderij waarvoor nog niet eerder een vergunning krachtens artikel 16 Nbw is verleend, in beginsel een dergelijke vergunning benodigd. Dit brengt mee, aldus de ABRvS dat indien in zo’n geval het bedrijf wordt uitgebreid of gewijzigd, de aanvraag betrekking dient te hebben op de exploitatie van het hele bedrijf na de uitbreiding en/of wijziging daarvan. De ABRvS verwijst naar haar uitspraak van 8 april 2009 (nr. 200808611/1). Toepassing van de Beleidsregel brengt in dit geval echter mee dat alleen wordt beoordeeld wat de effecten zijn van de exploitatie van het gehele bedrijf na uitbreiding/wijziging ten opzichte van de effecten van de krachtens de geldende vergunning toegestane exploitatie. Daarmee wordt eraan voorbij gegaan dat bij de beantwoording van de vraag of de uitbreiding van de veehouderij vergunningplichtig is krachtens artikel 16, die uitbreiding op zichzelf moet worden beoordeeld, zodat de effecten van de bedoelde wijzigingen waardoor de gevolgen van de beoogde uitbreiding voor het beschermde natuurmonument worden verminderd, daarbij niet kunnen worden betrokken.
De ABRvS oordeelt daarom dat GS de betreffende artikelen uit de Beleidsregel niet aan de besluiten ten grondslag hadden mogen leggen en dat deze buiten toepassing dienen te blijven.
GS moeten dus hun huiswerk overdoen. Zijn dienen op basis van een afweging tussen enerzijds de ernst van de aantasting van de natuurwaarden door de exploitatie van de gehele veehouderij, na de wijziging daarvan, en anderzijds de belangen die gemoeid zijn met het uitvoeren van de aangevraagde handeling te bezien of, al dan niet onder nadere voorschriften, een vergunning krachtens artikel 16 Nbw kan worden verleend.
Bronnen:
AbRvS 25 maart 2015, nr. 201402704/1/R2
AbRvS 25 maart 2015, nr. 201401545/1/R2
AbRvS 25 maart 2015, nr. 201400855/R/R2