Op 18 mei jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) uitspraak gewezen over het uitwerkingsplan ‘Spoorallee’ van de gemeente Zevenaar. Eerder (klik hier) schreven wij op dit blog al dat met deze uitspraak duidelijk is geworden dat een uitwerkingsplan “ladderplichtig” kan zijn. Daarnaast werpt de Afdeling met de uitspraak licht op het beschermingsbereik van de Dienstenrichtlijn en de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU). De vraag naar het beschermingsbereik van Unierechtelijke normen is van belang voor de beoordeling of een belanghebbende zich succesvol op deze normen kan beroepen. Dit vloeit voort uit het relativiteitsvereiste.
Achtergrond
Het relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb) bepaalt dat een bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen wegens schending van een rechtsregel, als die regel kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die zich beroept op de schending. Het antwoord op de vraag of het vereiste in een bepaald geval wordt tegengeworpen, is dus afhankelijk van het beschermingsbereik van de concrete norm en van de belanghebbende die zich daarop beroept. Dit heeft tot gevolg dat het relativiteitsvereiste ‘oprekt’ naargelang de betrokken norm een ruimer beschermingsbereik heeft.
Wat was er aan de hand?
Het college van B&W van de gemeente Zevenaar heeft het uitwerkingsplan Spoorallee vastgesteld. Met dit uitwerkingsplan wordt onder meer voorzien in de realisatie van een Factory Outlet Village. In de planregels is een beperking opgenomen ten aanzien van de toegestane winkeloppervlakken van de verschillende branches van detailhandel binnen deze Factory Outlet Village. Zo mag maximaal 55-65% van het bruto oppervlak worden vertegenwoordigd door de branche mode/kleding en mag maximaal 10-15% van het bruto oppervlak worden vertegenwoordigd door de branche sport.
Een aantal concurrerende vastgoedeigenaren (die winkelvastgoed in de omgeving in eigendom hebben) keert zich tegen deze brancheringseisen. Volgens de vastgoedeigenaren zijn de brancheringseisen in strijd met de Dienstenrichtlijn en de vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 49 VWEU, nu zij de vestiging van ondernemers die bepaalde goederen verkopen in aantal en verkoopoppervlakten beperken.
Oordeel afdeling
De Afdeling gaat eerst in op de verhouding tussen het Unierecht en het nationale procesrecht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie worden nationale procesregels aangaande de toegang tot de rechter in ‘Unierechtelijke zaken’ (zaken waarin het Unierecht aan de orde is) begrensd door een drietal beginselen:
- Gelijkwaardigheidsbeginsel. De desbetreffende nationale procedureregel mag niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen;
- Effectiviteitsbeginsel. De nationale procedureregel mag de uitoefening van de door Unierecht verleende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken;
- Beginsel van effectieve rechtsbescherming. Een particulier moet de bescherming van zijn door het Unierecht toegekende rechten doeltreffend in rechte kunnen afdwingen.
Deze beginselen kunnen in de weg staan aan toepassing van het relativiteitsvereiste. Aan de vraag of aan deze beginselen wordt voldaan, wordt eerst toegekomen als een particulier rechten kan ontlenen aan het Unierecht. Daarvoor moet worden gekeken naar de zogenoemde “personele beschermingsomvang” van de betrokken Unieregeling, die op basis van de inhoud en de doelstelling van die regeling moet worden bepaald.
Volgens de Afdeling is het doel van de Dienstenrichtlijn en artikel 49 VWEU onder meer gelegen in het waarborgen van de vrije vestiging van dienstverrichters. De vastgoedeigenaren zijn geen dienstverrichters die zich in het plangebied willen vestigen en ook geen eigenaren van winkelvastgoed in het plangebied die worden geraakt door de brancheringsregeling. De normen strekken niet tot bescherming van het belang van de vastgoedeigenaren. Het belang dat zij met de beroepsgrond willen beschermen is tegengesteld aan het belang dat de Dienstenrichtlijn en artikel 49 VWEU beogen te beschermen, nu de vastgoedeigenaren vestiging van andere dienstverrichters juist tegen willen gaan.
De Afdeling is dan ook van oordeel dat de vastgoedeigenaren niet onder de personele beschermingsomvang van de Dienstenrichtlijn en artikel 49 VWEU vallen. De vastgoedeigenaren kunnen geen rechten ontlenen aan de daaruit voortvloeiende normen en dus is de toepassing van het relativiteitsvereiste niet in strijd met de genoemde beginselen.
De Afdeling laat de beroepsgrond buiten beschouwing omdat de Dienstenrichtlijn en artikel 49 VWEU niet strekken tot de bescherming van de belangen van de vastgoedeigenaren.
BELANG
Met deze uitspraak maakt de Afdeling eens te meer inzichtelijk op welke wijze het relativiteitsvereiste wordt toegepast in zaken waarin een beroep wordt gedaan op het Unierecht (zie ook AbRvS 25 maart 2014, nr. 201307685/3/R2 en AbRvS 25 maart 2015, nr. 201400536/1/R2. Daarnaast geeft deze uitspraak meer duidelijkheid over het beschermingsbereik van de Dienstenrichtlijn.
