Als belanghebbende alleen toegang tot de bestuursrechter wanneer tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een zienswijze is ingediend? In de Nederlandse rechtspraktijk wordt naar dit in artikel 6:13 Awb opgenomen toegangscriterium niet vreemd opgekeken. Het Verdrag van Aarhus – waarin het recht op toegang tot een rechter in milieuaangelegenheden is vastgelegd – zou hier daarentegen wel eens een stokje voor kunnen steken. Een twijfelende Limburgse rechter besloot deze kwestie dan ook voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. In een recente conclusie neemt Advocaat-Generaal Bobek het Nederlandse systeem waarin toegang tot de bestuursrechter voor belanghebbenden afhankelijk wordt gesteld van het vooraf indienen van een zienswijze grondig onder de loep.
Achtergrond
De agrariër uit Limburg aan wie in 2017 door het college van B&W van de gemeente Echt-Susteren een omgevingsvergunning werd verleend voor het realiseren van onder andere een nieuwe stal voor 855 zeugen, had waarschijnlijk niet verwacht dat dit de aanleiding zou vormen voor prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Toch kwam het zo ver. Tegen deze verleende omgevingsvergunning kwamen namelijk vier partijen op: één dierenarts en drie milieuorganisaties. De dierenarts bleek geen belanghebbende aangezien zij persoonlijk geen ruimtelijke of milieugevolgen van de beoogde varkensstal ondervond. De drie milieuorganisaties konden wél worden aangemerkt als belanghebbenden. Aan één Nederlands criterium voor toegang tot de bestuursrechter werd door deze milieuorganisaties echter niet voldaan. Zij hadden tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure die op de aanvraag van deze omgevingsvergunning van toepassing was geen zienswijze ingediend.
Kan aan deze partijen, nu zij geen zienswijze hebben ingediend, zomaar de toegang tot de bestuursrechter worden ontzegd? Op basis van artikel 6:13 Awb lijkt dit inderdaad het geval. Hierbij doet zich echter de vraag voor of dit niet in strijd is met het Europese recht. Artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus bepaalt immers dat “leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben dan wel stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht” toegang tot een rechterlijke instantie zouden moeten hebben. Daarnaast is het recht op toegang tot een rechter ook in artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75 vastgelegd.
Prejudiciële vragen en conclusie A-G
De Limburgse rechter besloot de zaak te schorsen en deze kwestie voor te leggen aan het Hof. De voornaamste vraag luidde daarbij: is de Nederlandse praktijk om belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend uit te sluiten van beroep, in strijd met Europees recht en het Verdrag van Aarhus?
De prejudiciële beslissing van A-G Bobek is daaromtrent helder. Het huidige Nederlandse systeem waarin artikel 6:13 Awb het vooraf indienen van een zienswijze als voorwaarde stelt voor toegang tot de bestuursrechter, is in strijd met Europees recht en het Verdrag van Aarhus. Zowel artikel 9 lid 2 van het Verdrag, als artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 25 van richtlijn 2010/75 verzetten zich volgens A-G Bobek tegen het stellen van voorwaarden in het nationale recht die het recht op toegang tot de rechter voor belanghebbenden afhankelijk stellen van eerdere deelname aan procedures. Volgens de A-G leidt dit criterium ertoe dat de eerste bestuurlijke fase en de tweede gerechtelijke fase onterecht ineen worden geschoven door deelname aan de tweede fase afhankelijk te maken van deelname aan de eerste fase.
Daar komt nog bovenop dat milieuorganisaties die tot ‘het betrokken publiek’ behoren (belanghebbende zijn) op grond van artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus automatische procesbevoegdheid verkrijgen. A-G Bobek merkt op dat het lijnrecht tegen deze bepaling in gaat om deze verkregen geprivilegieerde procesbevoegdheid vervolgens weer afhankelijk te maken van de voorwaarde dat de milieuorganisatie een zienswijze heeft ingediend.
Mogelijke gevolgen voor de praktijk
Als het Hof van Justitie van de Europese Unie de conclusie van A-G Bobek volgt, kan dit in de Nederlandse rechtspraktijk op het gebied van milieuzaken aanzienlijke veranderingen teweeg brengen. Aan belanghebbende milieuorganisaties kan dan immers niet langer de toegang tot de bestuursrechter worden ontzegd met als reden dat de zienswijze in de bestuurlijke fase ontbrak. Voor nu is het echter afwachten wat het Hof van de zaak vindt. Wordt dus vervolgd!
Raadpleeg hier de conclusie van de Advocaat-Generaal van 2 juli 2020, ECLI:EU:C:2020:514 en hier de bodemzaak waarin de Rechtbank Limburg de prejudiciële vragen stelt, ECLI:NL:RBLIM:2018:12159.
