De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) biedt voor ‘onlosmakelijke activiteiten’ de mogelijkheid om de daarvoor benodigde omgevingsvergunning gefaseerd aan te vragen en te verlenen. Zo is bijvoorbeeld bij bouwen dat niet voldoet aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan sprake van onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten ‘bouwen’ en ‘strijdig gebruik’. In dat geval kan de afwijking van het bestemmingsplan als eerste fase worden aangevraagd, en het bouwen als tweede fase. Voor elke fase neemt het bevoegd gezag een op zichzelf staand besluit. Pas wanneer op beide besluiten positief is beslist, ontstaat er één omgevingsvergunning en kan met de activiteiten worden gestart. In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 oktober 2018 wordt duidelijk dat een gebrek in een aanvraag in de eerste fase niet automatisch gevolgen heeft voor de aanvraag in de tweede fase.
Wat was er aan de hand?
Bij het college van de gemeente Gemert-Bakel wordt gefaseerd een omgevingsvergunning aangevraagd voor het oprichten van een biggen- en vleesvarkensstal en een zeugenstal. De eerste fase van de aanvraag ziet op de activiteit milieu. De tweede fase van de aanvraag ziet op de activiteiten bouwen en strijdigheid met het bestemmingsplan.
Het college besluit beide aanvragen buiten behandeling te laten. Reden daarvoor is dat voor de aanvraag omgevingsvergunning eerste fase (milieu) een m.e.r-beoordelingsbesluit nodig is, en het college de initiatiefnemer tot tweemaal toe heeft verzocht om de (kennelijk nog niet toereikende) aanmeldnotitie milieueffectrapportage m.e.r. (op basis waarvan het m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen moet worden) aan te vullen. Hieraan heeft de initiatiefnemer echter geen gehoor gegeven.
Het is voor het college van belang te weten of de activiteiten in de eerste fase belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu hebben. Is dat niet het geval, dan kan voor deze aanvraag omgevingsvergunning milieu volstaan worden met het bijvoegen van een m.e.r.-beoordelingsbesluit. Als de conclusie luidt dat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu niet zijn uit te sluiten, dan dient een MER bij de aanvraag te worden gevoegd. Nu de initiatiefnemer de aanmeldnotitie niet heeft aangevuld, en het college niet een m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft kunnen nemen, heeft het college op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm) aanleiding gezien de aanvraag voor de activiteit milieu (eerste fase) buiten behandeling te stellen.
Het college meent dat nu de aanvraag eerste fase buiten behandeling wordt gelaten, de aanvraag tweede fase ook buiten behandeling moet worden gelaten. Initiatiefnemer heeft volgens het college geen belang meer bij een behandeling van de aanvraag tweede fase omdat door de buiten behandelingstelling van de eerste fase geen omgevingsvergunning kan worden verleend. Voor het verlenen van de omgevingsvergunning is immers vereist is dat het college op beide aanvragen een positieve beschikking neemt.
De initiatiefnemer laat het daar niet bij zitten en na een ongegrond verklaard bezwaar en beroep bij de rechtbank, ligt de zaak voor bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Beoordeling door de Afdeling
De Afdeling overweegt allereerst dat het college de aanvraag eerste fase op grond van artikel 7.28, tweede lid, Wm terecht buiten behandeling heeft gelaten. Dat betekent echt niet per definitie dat de aanvraag tweede fase eenzelfde lot is toegedaan.
De Afdeling oordeelt dat de aanvraag om omgevingsvergunning weliswaar betrekking dient te hebben op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project (artikel 2.7 Wabo), maar dat dat onverlet laat dat het college deze twee afzonderlijke aanvragen zelfstandig moet beoordelen en daarop twee beschikkingen moet geven (artikel 2.5 Wabo). De uitleg dat de aanvraag tweede fase ook buiten behandeling moet worden gelaten omdat in dat geval deze aanvraag geen betrekking zou hebben gehad op alle onlosmakelijke activiteiten van een project, gaat in tegen het systeem van artikel 2.5 van de Wabo, aldus de Afdeling.
De activiteiten bouwen en strijdig gebruik, waarvoor de aanvraag tweede fase is gedaan, vallen bovendien niet onder het toepassingsbereik van de Wm en het Besluit m.e.r. Hun onlosmakelijke samenhang met de activiteit milieu maakt dat niet anders. Daarmee biedt artikel 7.28, tweede lid, Wm geen grondslag voor het buiten behandeling laten van de aanvraag tweede fase.
Tot slot is het onjuist dat de aanvrager vanwege de buiten behandeling stelling van de eerste fase geen belang meer heeft bij de behandeling van de aanvraag voor de tweede fase. Het is juist dat op grond van artikel 2.5, lid 8, Wabo uitsluitend bij twee positieve beschikkingen één omgevingsvergunning ontstaat. Echter had het college in dit geval na de buiten behandelingstelling van de aanvraag eerste fase de indiener een redelijke termijn moeten bieden om een nieuwe aanvraag eerste fase in te dienen. Pas nadat het college op die nieuwe aanvraag voor de eerste fase had beslist, had zij op de aanvraag met betrekking tot de tweede fase mogen beslissen. Het college was met andere woorden gehouden om de beslissing op de aanvraag met betrekking tot de tweede fase aan te houden.
Tot slot
Bij gefaseerde aanvragen geldt dat als één van de twee fasen niet verleend kan worden er geen omgevingsvergunning ontstaat. Toch is dat onvoldoende om, wanneer de eerste fase buiten behandeling wordt gesteld, direct ook de tweede fase buiten behandeling te stellen. Een gebrek in de aanvraag eerste fase heeft niet automatisch gevolgen voor de aanvraag tweede fase. Het college zal de initiatiefnemer in ieder geval een termijn moeten gunnen om te verbeteren, zodat alsnog tot een volledige omgevingsvergunning kan worden gekomen!
Raadpleeg hier de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 oktober 2018.
