De kruimelregeling in het Besluit omgevingsrecht (Bor) roept in praktijk veel vragen op. Eerder (klik hier en hier) schreven wij op dit blog al over de reikwijdte van deze regeling. Op 24 mei jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak gedaan over de betekenis van de begrippen ‘bouwdelen van ondergeschikte aard’ (artikel 4, onder 4, van Bijlage II bij het Bor) en ‘bouwvolume’ (artikel 4, onder 9, van Bijlage II bij het Bor). Deze uitspraak geeft aanleiding om langer stil te staan bij de kruimelregeling.
Wat is de kruimelregeling?
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voorziet in de mogelijkheid om bij omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan. Hiervoor zijn 3 opties:
- Binnenplans afwijken van het bestemmingsplan;
- De kruimelregeling;
- Buitenplans afwijken van het bestemmingsplan met een goede ruimtelijke onderbouwing.
Artikel 2.12, lid 1, onder a, Wabo.
De kruimelregeling ziet op de specifieke, planologische ‘kruimelgevallen’ die worden genoemd in artikel 4 van Bijlage II bij het Bor. Staat de activiteit op de kruimellijst, dan wordt de omgevingsvergunning verleend met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure (artikel 3.7, lid 1, jo. artikel 3.10, lid 1, onder a, Wabo). Staat de activiteit niet op de kruimellijst, dan moet onderzocht worden of de omgevingsvergunning met een goede ruimtelijke onderbouwing verleend kan worden (artikel 2.12, lid 1, onder a, sub 3, Wabo). Daarvoor geldt dat de (langere) uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure worden gevolgd. Toepassing van de kruimelregeling kan dus tijdwinst opleveren voor de aanvrager.
Wat was er aan de hand?
A en B zijn ieder eigenaar van een deel van een historische boerenschuur. In het deel van B is op de begane grond een restaurant gevestigd. B wil het restaurant uitbreiden en op de eerste verdieping een appartement (bed & breakfast) en woning realiseren.
Het bouwplan van B is in strijd met het bestemmingsplan. Om het bouwplan mogelijk te maken heeft het college een omgevingsvergunning strijdig gebruik verleend aan B. Daarbij heeft het college de kruimelregeling toegepast.
A tekent tevergeefs bezwaar aan tegen dit besluit en stelt vervolgens beroep in. In beroep voert A aan dat de kruimelregeling ten onrechte is toegepast. De rechtbank geeft A gelijk. Volgens de rechtbank was het college alleen bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, lid 1, onder a en sub 3° Wabo de omgevingsvergunning te verlenen. Ter onderbouwing wijst de rechtbank onder meer op het feit dat het bruto vloeroppervlakte (horeca) toeneemt als gevolg van het bouwplan. Dat is volgens de rechtbank in strijd met artikel 4, onder 9, van Bijlage II bij het Bor waarin is bepaald dat de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet mag worden vergroot. Bovendien zou het aantal woningen toenemen waardoor artikel 4, onder 9, van Bijlage II bij het Bor niet van toepassing is op grond van artikel 5, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor. Het college stelt hoger beroep in tegen deze uitspraak.
Na de uitspraak van de rechtbank voert B aanpassingen door in het bouwplan. Deze aanpassingen zien onder meer op het plaatsen van ventilatie- en afzuigingsvoorzieningen op het dak van het gebouw. Naar aanleiding van deze aanpassingen wijzigt het college de beslissing op bezwaar zodanig dat de omgevingsvergunning ook ziet op deze voorzieningen. Bij de verlening van deze omgevingsvergunning maakt het college opnieuw gebruik van de kruimelregeling (‘bouwdelen van ondergeschikte aard’ als bedoeld in artikel 4, onder 4, van Bijlage II bij het Bor). A gaat in beroep tegen dit besluit.
Oordeel Afdeling
In de uitspraak van 24 mei jl. geeft de Afdeling duidelijkheid over de invulling van de begrippen ‘bouwdelen van ondergeschikte aard’ (artikel 4, onder 4, van Bijlage II bij het Bor) en ‘bouwvolume’ (artikel 4, onder 9, van Bijlage II bij het Bor).
De Afdeling overweegt dat een nadere beschrijving van het begrip ‘bouwdeel van ondergeschikte aard’ ontbreekt in Bijlage II bij het Bor. Volgens de Nota van toelichting kan bij bouwdelen van ondergeschikte aard worden gedacht aan ventilatiekanalen, airco-units of bouwwerken die samenhangen met installaties binnen een gebouw. Gelet hierop ligt het naar het oordeel van de Afdeling in de rede om de ventilatie- en afzuigingsvoorzieningen als bouwdelen van ondergeschikte aard aan te merken. Het college was in zoverre dan ook bevoegd om met toepassing van de kruimelregeling de omgevingsvergunning te verlenen voor die bouwdelen.
Oók over het bouwvolume is de Afdeling duidelijk. Anders dan de rechtbank, oordeelt de Afdeling dat het bouwvolume niet toeneemt als gevolg van het bouwplan. Dat er meer vloeroppervlakte wordt gebruikt voor horeca waardoor de omvang van het gebruik toeneemt, leidt niet tot een ander oordeel. Onder bouwvolume als bedoeld in artikel 4, onder 9, van Bijlage II bij het Bor wordt namelijk verstaan de omvang van het gebouwde (in dit geval de schuur) en niet van de functie (in dit geval de horeca).
Tot slot is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat artikel 4, onder 9, van Bijlage II bij het Bor buiten toepassing moet blijven gelet op de uitzonderingsbepaling van artikel 5 van Bijlage II bij het Bor. De in artikel 5, eerste lid, van Bijlage II bij het Bor neergelegde eis dat bij de toepassing van artikel 4 het aantal woningen gelijk blijft, geldt volgens dat artikellid immers niet voor artikel 4, aanhef en negende lid, van Bijlage II bij het Bor.
Het college heeft al met al terecht de kruimelregeling toegepast.
