Het bestemmingsplan "Leeuwarden - Partiële herziening Plan voor de zon" is een partiële herziening van een groot aantal bestemmingsplannen van de gemeente Leeuwarden. Het bestemmingsplan heeft als doel belemmeringen voor het realiseren van zonneparken weg te nemen. Het bestemmingsplan voorziet erin de realisatie van zonneparken vergunningvrij te maken of door middel van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid toe te staan. De gemeenteraad van Leeuwarden beoogt met het bestemmingsplan uitvoering te geven aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelen en de provinciale doelstellingen voor zonne-energie en zonnewarmte.
Burgerparticipatie
De planregels bevatten een participatieverplichting. Die houdt in dat voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan moet zijn aangetoond dat participatie van bewoners van de betreffende kern heeft plaatsgevonden. Deze verplichting geldt als het project binnen 150 meter van een woonkern ligt.
De appellanten in deze procedure voeren onder meer aan dat het bestemmingsplan te weinig concrete eisen over de participatieverplichting bevat. Zij vrezen dat er geen echt inhoudelijke participatie zal plaatsvinden als in de planregels geen termijnen of nadere inhoudelijke eisen worden vastgelegd en toevoegingen slechts zijn opgenomen in de plantoelichting. Ten onrechte ontbreken duidelijke richtlijnen over de vraag wanneer draagvlak aanwezig is en welke bewoners betrokken moeten worden. Zo zou objectief niet zijn vast te stellen wanneer aan het vereiste van bewonersparticipatie is voldaan.
Eén van de appellanten voert aan dat de planregels ten onrechte participatie niet verplicht stellen op een afstand van meer dan 150 meter vanaf een woonkern. Dit zou niet aansluiten bij een ander onderdeel van de planregels waarin is bepaald dat het beginpunt van de grondopstelling binnen 200 meter van het bestaand stedelijk gebied moet liggen.
De Afdeling oordeelt dat de raad ten behoeve van de bewoners van het plangebied geen nadere regels over de burgerparticipatie in het bestemmingsplan had hoeven opnemen en kan de raad volgen in zijn standpunt dat juridisering van burgerparticipatie niet wenselijk is.
In de plantoelichting is onder meer vermeld dat geen harde eisen en termijnen worden gesteld aan het participatietraject, om te voorkomen dat participatie te veel lijkt op een juridische procedure in plaats van echte betrokkenheid van bewoners. Wel zal volgens de plantoelichting nadrukkelijk worden gekeken naar de mate waarin bewoners vroegtijdig zijn gekend in het beoogde project, er voldoende kennis van konden nemen en mee konden praten en denken over de invulling van het project. Initiatiefnemers moeten inzichtelijk maken wat er in het kader van de participatie is ondernomen en welke reacties van bewoners zijn ontvangen. Verslaglegging van het participatietraject wordt niet aan bepaalde vormvereisten onderworpen, maar moet de gemeente ervan kunnen overtuigen dat het project wordt gedragen door de bij het project betrokken gemeenschap, aldus de plantoelichting.
Daarmee is volgens de Afdeling voldoende verzekerd dat bewonersparticipatie zal plaatsvinden. De afstand van 150 meter voor bewonersparticipatie is volgens de Afdeling bovendien een redelijke afstand waarbinnen de belangen van de bewoners zodanig betrokken zijn, dat zij bij de ontwikkeling van een zonnepark betrokken moeten worden.
Participatieverplichting voldoende concreet?
Nederland onderschrijft de doelstellingen uit het Klimaatakkoord van Parijs. Het kabinet heeft dat vertaald naar een centraal doel: het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen in Nederland met ten minste 49 procent ten opzichte van 1990. Daarmee staat Nederland voor een enorme opgave. Een opgave die door verschillende klimaattafels wordt ingevuld in het Klimaatakkoord. Het Klimaatakkoord raakt aan hoe wij wonen, werken en leven. Op 21 december 2018 is het ontwerp van het Klimaatakkoord gepubliceerd. De boodschap is helder: zonder draagvlak onder de burgers kan de energietransitie niet slagen. Burgerparticipatie is daarbij cruciaal.
Het was voor gemeenten echter bijzonder lastig om burgerparticipatie af te dwingen. Een bestemmingsplan kan slechts regels bevatten met het oog op een goede ruimtelijke ordening (zie artikel 3.1 van de Wro). Uit de parlementaire geschiedenis bij de Wro volgt dat bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening alleen ruimtelijk relevante aspecten betrokken mogen worden (zie Kamerstukken II 2002-2003, 28 916, nr. 3). Waar het gaat om het ontbreken van maatschappelijk draagvlak is in de jurisprudentie uitgemaakt dat dit geen ruimtelijk relevant aspect betreft (zie bijvoorbeeld AbRvS 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3276, r.o. 2.4.1: “(…) uit het verweerschrift blijkt dat de raad hiertoe [de weigering om een bestemmingsplan vast te stellen, LB] heeft besloten omdat er volgens hem geen maatschappelijk draagvlak is voor de bouw van een woning op de beoogde locatie. Naar het oordeel van de Afdeling betreft dit echter geen ruimtelijk relevant aspect.” Ook als het gaat om draagvlak voor energieprojecten – zoals een windpark – is dat in de jurisprudentie inmiddels een uitgemaakte zaak (zie bijvoorbeeld AbRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702, r.o. 8.2).
De uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, die hierboven is gepubliceerd, doet hier een ander licht op schijnen. In een partiële herziening van een groot aantal bestemmingsplannen heeft de raad een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid opgenomen ten behoeve van de realisatie van zonneparken. Deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid bevat een participatieverplichting. Deze verplichting houdt in dat voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning voor het binnenplans afwijken van het bestemmingsplan moet zijn aangetoond dat participatie heeft plaatsgevonden. De raad heeft afgezien van het opnemen van regels waaraan de participatie moet voldoen en heeft dat in de plantoelichting toegelicht.
In de plantoelichting staat onder meer dat geen harde eisen en termijnen worden gesteld aan het participatietraject, om te voorkomen dat participatie te veel lijkt op een juridische procedure in plaats van echte betrokkenheid van bewoners. Wel zal volgens de plantoelichting nadrukkelijk worden gekeken naar de mate waarin bewoners vroegtijdig zijn gekend in het beoogde project, er voldoende kennis van konden nemen en mee konden praten en denken over de invulling van het project. Initiatiefnemers zullen inzichtelijk moeten maken wat er in het kader van de participatie is ondernomen en welke reacties van bewoners zijn ontvangen. Verslaglegging van het participatietraject wordt niet aan bepaalde vormvereisten onderworpen, maar moet de gemeente ervan kunnen overtuigen dat het project wordt gedragen door de bij het project betrokken gemeenschap, aldus de plantoelichting.
Een aantal appellanten kwam op tegen de participatieverplichting en voerde onder meer aan dat de verplichting weinig concreet is. De Afdeling gaat echter akkoord met deze participatieverplichting. Hoewel in deze procedure de ruimtelijke relevantie van de participatieverplichting niet specifiek ter discussie is gesteld, vormt de uitspraak een belangrijke aanwijzing dat in bestemmingsplannen regels gesteld kunnen worden over participatie. Dat is winst!
Te meer omdat het belang van burgerparticipatie niet alleen wordt onderkend voor de energietransitie, maar ook een belangrijke pijler onder de Omgevingswet vormt. Het vroegtijdig betrekken van de omgeving zorgt er immers voor dat verschillende perspectieven, kennis en creativiteit snel op tafel komen, met als resultaat meer draagvlak, betere besluiten en potentieel tijdwinst. De Omgevingswet onderkent dat participatie maatwerk is en schrijft daarom niet voor hoe participatie precies moet plaatsvinden. Het bevoegd gezag en initiatiefnemers zijn vrij om hierin eigen keuzes te maken. De gemeente Leeuwarden lijkt daarmee al ‘in de geest van de Omgevingswet’ te handelen.
Dit is een annotatie bij AbRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2338 in aflevering 1 van 2019 van het tijdschrift Jurisprudentie voor gemeenten (JG).
