De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland oordeelde recentelijk dat het verwerpen van een initiatiefvoorstel van een aantal fracties van de gemeenteraad geen besluit is. De verwerping van het initiatiefvoorstel is géén rechtshandeling zodat aan artikel 1:3 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet wordt voldaan. Verder betreft het ook geen afwijzing van een aanvraag omdat de fracties van de gemeenteraad geen belanghebbenden zijn, ook aan de voorwaarden van artikel 1:3 lid 2 Awb wordt dus niet voldaan. In dit blogbericht staan wij stil bij het belang van deze uitspraak voor de praktijk.
Waar ging de zaak over?
Een aantal fracties van de gemeenteraad (raad) van Den Helder dienen een initiatiefvoorstel tot het herzien van het bestemmingsplan “Willemsoord 2012” in bij de raad. De raad verwerpt het initiatiefvoorstel waarna de Stichting Behoud Cultureel Erfgoed Den Helder (de Stichting) tegen de verwerping bezwaar maakt.
Het bezwaar wordt door de raad niet-ontvankelijk verklaard. De Stichting gaat in beroep en de voorzieningenrechter beoordeelt of de raad het bezwaar tegen de verwerping van het initiatiefvoorstel terecht niet-ontvankelijk heeft bevonden.
Oordeel voorzieningenrechter
De rechter sluit zich aan bij het oordeel van de raad dat het verwerpen van het initiatiefvoorstel door de gemeente geen besluit is waartegen op grond van de Awb bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld. Hiertoe beantwoordt de voorzieningenrechter de volgende vragen:
Is er sprake van een rechtsgevolg?
De voorzieningenrechter gaat eerst na of de verwerping van het initiatiefvoorstel kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb. Daarvoor moet de verwerping een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, zijn. De rechter overweegt dat het begrip ‘rechtshandeling’ in de Awb niet is gedefinieerd, maar dat uit de parlementaire geschiedenis en de literatuur blijkt dat een handeling pas een rechtshandeling is, als die is gericht op een bepaald rechtsgevolg. Van een rechtsgevolg is sprake indien met de verwerping een bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer anderen ontstaat of teniet wordt gedaan, of de juridische status van een persoon of zaak wordt vastgesteld. Met de beslissing om niet over te gaan tot de herziening van het bestemmingsplan ontstaat volgens de rechter geen bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer anderen en wordt ook geen bevoegdheid, recht of verplichting teniet gedaan. Ook wordt geen juridische status van een persoon of een zaak vastgesteld zodat van een rechtsgevolg geen sprake is.
Is sprake van de afwijzing van een aanvraag?
Volgens de voorzieningenrechter kan ook artikel 1:3 lid 2 Awb er niet toe leiden dat het verwerpen van het voorstel een besluit is. In lid 2 wordt het afwijzen van een aanvraag gelijkgesteld met een besluit. Een aanvraag wordt in artikel 1:3 lid 3 Awb omschreven als een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. De voorzieningenrechter overweegt vervolgens dat de fracties van de raad niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden. Een aanvraag kan alleen worden gedaan door belanghebbenden die geen onderdeel uitmaken van het bestuursorgaan. Omdat de fracties wel onderdeel uitmaken van het bestuursorgaan zijn zij geen belanghebbenden en is de verwerping ook geen afwijzing van een aanvraag.
Tot slot merkt de voorzieningenrechter op dat het voorstelbaar is dat initiatiefvoorstel moet worden opgevat als een voorstel om een voorbereidingsbesluit in de zin van artikel 3.7 lid 1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) te nemen. Niettemin is een voorbereidingsbesluit uitgezonderd van beroep zodat een beroep tegen de afwijzing van een verzoek om een voorbereidingsbesluit te nemen ook niet zou zijn onderworpen aan bezwaar en beroep.
Het belang van de uitspraak
Voornamelijk de overweging dat een aanvraag alleen kan worden gedaan door belanghebbenden die geen onderdeel uitmaken van het bestuursorgaan is belangwekkend. De voorzieningenrechter gaat niet nader in op de overweging waarom een fractie als onderdeel van het bestuursorgaan geen belanghebbende kan zijn. Dit roept de vraag op of de leden van de fractie wel belanghebbende zouden zijn als zij op persoonlijke titel een herziening van het bestemmingsplan zouden aanvragen in de zin van artikel 3.9 Wro. De raad wordt immers gevormd uit een groep gekozen volksvertegenwoordigers van de gemeente zodat voorstelbaar is dat zij in die hoedanigheid wel als belanghebbende worden aangemerkt.
De Afdeling bevestigt dit in haar uitspraak van 4 mei 2015. In die uitspraak werden een aantal fracties van Provinciale Staten van de provincie Groningen niet aangemerkt als belanghebbenden bij het instemmingsplanbesluit van het winningsplan Groningen. De Afdeling overweegt dat zij als individuele leden van de fracties – gezien hun woonplaats - wel als belanghebbende zouden worden aangemerkt.
Raadpleeg hier de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Holland van 22 januari 2021.