Onder het stelsel van de Omgevingswet zullen er voor wat betreft de MER een aantal – met name procedurele aspecten – wijzigen. De doelstellingen van de wetgever zijn om onder de Omgevingswet beter aan te sluiten bij de Europese verplichtingen uit de SMB- en Mer-richtlijn, meer ruimte te bieden voor afweging door het bevoegd gezag, de procedure te vereenvoudigen en de onderzoekslasten te verminderen. De geest van de MER wijzigt onder het stelsel van de Omgevingswet echter niet. Oude MER-jurisprudentie blijft daarom ook onder het nieuwe stelsel voor een groot deel van belang. Wij nemen u in dit blog mee langs de belangrijkste veranderingen die de stelselwijziging met zich meebrengt voor de MER. Wanneer in dit blog wordt gesproken over ‘de MER’, worden overigens zowel het milieueffectrapport als de m.e.r.-procedure bedoeld.
De belangrijkste wijzigingen van de MER onder de Omgevingswet
Hieronder stippen wij kort de belangrijkste wijzigingen aan waarmee u vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet – naar verwachting per 1 januari 2022 – rekening moet houden.
- De limitatieve aanwijzing van MER-plichtige plannen en programma’s zoals we die kennen uit de Bijlage bij het Besluit MER wordt verlaten. Art. 16.34, tweede lid Omgevingswet stelt dat onder een plan of programma ‘in ieder geval’ wordt verstaan de omgevingsvisie, een programma, een omgevingsplan en een voorkeursbeslissing. Het is vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet dus expliciet aan het bevoegd gezag om per specifiek geval na te gaan of sprake is van een plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn waarvoor, in de voorkomende gevallen dat aan de criteria daarvoor wordt voldaan, een plan-MER-plicht geldt.
- Provinciale Staten hebben straks niet meer de mogelijkheid om activiteiten, categorieën van plannen en categorieën van besluiten aan te wijzen waarvoor een MER moet worden gemaakt. Artikel 7.6 Wet milieubeheer (Wm) is niet overgenomen in de Omgevingswet.
- Opvallend is de MER-beoordelingsplicht voor bepaalde plannen of programma’s, die we vóór de Omgevingswet in het geheel nog niet kenden. De MER-beoordelingsplicht voor plannen en programma's geldt straks in twee gevallen:
1. Doorgaans geldt er een MER-plicht voor plannen of programma’s die kaderstellend zijn voor MER-plichtige of MER-beoordelingsplichtige projecten, dan wel voor plannen of programma’s die een passende beoordeling vereisen. In het geval dat sprake is van een plan of programma dat een kader vormt voor een MER-beoordelingsplichtig project of dat een passende beoordeling vereist, waarin het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau wordt bepaald, of bij kleine wijzigingen van zo’n plan of programma, hoeft onder het stelsel van de Omgevingswet niet meteen een MER te worden gemaakt. Eerst moet worden beoordeeld of dat plan of programma belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben (zie art. 16.36, derde en vijfde lid Omgevingswet en art. 11.1 van het Omgevingsbesluit);
2. Voor een plan of programma dat een kader vormt voor een project dat niet MER-plichtig of MER-beoordelingsplichtig is gold doorgaans geen plan-MER-plicht. De wetgever heeft onder de Omgevingswet voor deze gevallen toch een MER-beoordelingsplicht in het leven geroepen (zie art. 16.36, vierde en vijfde lid Omgevingswet). Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal dus in deze gevallen moeten worden nagegaan of dat plan of programma vooralsnog belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben zodat een MER moet worden gemaakt.
- In art. 16.52, derde lid van de Omgevingswet is bepaald dat de beschrijving van redelijke alternatieven voor een locatie of tracé in een project-MER niet nodig is wanneer die locatie of dat tracé al in een MER-plichtig plan of programma is aangewezen, en daarvoor ook al een MER is gemaakt.
- Daar waar wij nu nog twee procedures kennen ingeval van het maken van een project-MER (de uitgebreide en de beperkte procedure), geldt er straks nog maar één procedure voor het project-MER. Deze laat zich het beste vergelijken met de huidige beperkte procedure, omdat zowel het advies over reikwijdte en detailniveau als het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. straks facultatief is voor alle projecten (zie respectievelijk de artt. 16.46 Omgevingswet en 11.13 Omgevingsbesluit, en de artt. 16.47 Omgevingswet en 11.14 Omgevingsbesluit).
- Er is onder de Omgevingswet geen verplichting meer om van het voornemen van een plan, programma of project kennis te geven. Onder het nieuwe stelsel hoeft bij de voorbereiding van een plan, programma of besluit waarvoor een MER moet worden gemaakt alleen nog maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 Awb te worden gevolgd (zie art. 16.40 en 16.50 Omgevingswet).
- Er wordt onder de Omgevingswet geen onderscheid meer gemaakt tussen een formele en vormvrije MER-beoordeling op grond van aangewezen drempelwaarden. We kennen straks dus nog maar één MER-beoordelingsprocedure.
- Het aparte MER-beoordelingsbesluit dat nu nog moet worden genomen vervalt onder de Omgevingswet. Het resultaat en de motivering van de MER-beoordeling moeten straks in het (ontwerp)plan of (-)programma (zie de artt. 16.36, vijfde lid Omgevingswet en 11.1, eerste lid van het Omgevingsbesluit) of in het (ontwerp)besluit zelf (zie de artt. 16.43, tweede en derde lid Omgevingswet en 11.11, tweede lid van het Omgevingsbesluit) worden opgenomen. Er hoeft straks dus ook geen aparte kennisgeving en terinzagelegging van het MER-beoordelingsbesluit meer plaats te vinden.
- Onder de Omgevingswet zijn dezelfde bepalingen inzake monitoring opgenomen als wij onder het huidige Wm-stelsel al kennen (zie de artt. 16.42a Omgevingswet en 11.5 Omgevingsbesluit en de artt. 16.53a Omgevingswet en 11.19 en 11.20 Omgevingsbesluit). Onder het stelsel van de Omgevingswet zal er echter meer worden gewerkt met flexibele plannen. Dit zal het in de praktijk lastiger maken om de milieugevolgen van zo’n plan in het MER heel concreet in beeld te brengen. Naar verwachting zal er in die gevallen meer worden gewerkt met bandbreedtes in het MER. Als gevolg hiervan zal monitoring onder het stelsel van de Omgevingswet mogelijk een nog grotere rol krijgen. Wanneer na de vaststelling van zo’n flexibel plan op grond van monitoringsgegevens blijkt dat de feitelijke milieugevolgen aanzienlijk groter zijn dan destijds ingeschat, kan het bevoegd gezag de maatregelen treffen die naar zijn oordeel nodig en passend zijn om de onvoorziene nadelige milieueffecten zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
Aandachtspunt tot slot
Belangrijk is overigens om ook in het kader van de MER rekening te houden met het overgangsrecht dat is opgenomen in Afdeling 4.1 van de Invoeringswet Omgevingswet. Op grond van dit overgangsrecht blijft het oude recht in sommige gevallen – namelijk wanneer vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag is ingediend, een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, een ambtshalve besluit is bekendgemaakt dan wel belanghebbenden al in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijzen te geven – nog van toepassing. Een eerste stap in je MER-proces is dan ook te allen tijde om na te gaan welk stelsel op een besluit van toepassing is.