Taxatiebenadering bij kosten bovenwijkse voorziening in exploitatieplan

Op 16 maart 2018 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan die van belang is bij de vaststelling van exploitatieplannen. De Afdeling oordeelt dat de kosten die een gemeente heeft gemaakt voor de grondverwerving van buiten het exploitatiegebied gelegen bovenwijkse voorzieningen als 'inbrengwaarden' gelden voor het exploitatieplan. Niet de werkelijke kosten van grondverwerving moeten tot uitgangspunt worden genomen, maar een taxatie van de grondwaarde door een onafhankelijk deskundige op de peildatum. Dat geldt ook als de grondverwerving ruim vóór de vaststelling van het exploitatieplan heeft plaatsgevonden.

Een exploitatieplan beschrijft de kosten die grondeigenaren moeten betalen voor een gemeentelijke ontwikkeling. In deze procedure gaat het om het exploitatieplan 'Harselaar-Driehoek': een bedrijventerrein in de driehoek tussen de A1 en de spoorlijn in Barneveld. De bedrijven GA1 B.V. en BPN (appellanten) hebben beroep ingesteld tegen het exploitatieplan. Zij zijn het niet eens met de kosten die in het exploitatieplan zijn verhaald voor een zogenaamde bovenwijkse voorziening. Het gaat om een buiten het exploitatiegebied gelegen verbindingsweg, de Mercuriusweg, waarvan ook het bedrijventerrein profijt heeft. Deze weg is ruim vóór de vaststelling van het exploitatieplan aangelegd. De vraag is nu op welke manier de kosten voor de aanleg van de weg moeten worden toegerekend aan het exploitatieplan.  Appellanten betogen dat moet worden uitgegaan van de in 1982 door de gemeente betaalde aankoopprijs van de gronden van € 1,64 per m2 (de werkelijke kostenbenadering). De raad betoogt echter dat sprake is van inbrengwaarden in de zin van artikel 6.13 lid 1 onder c Wro zodat de kosten op grond van artikel 6.13 lid 5 Wro moeten worden getaxeerd overeenkomstig de artikelen 40b tot en met 40f van de onteigeningswet (de taxatiebenadering). De raad is uitgegaan van een taxatierapport uit 2007 waaruit een aanzienlijk hogere prijs van € 40,00 per m2 naar voren komt.

In deze procedure heeft de Afdeling schriftelijke inlichtingen gevraagd van zes instanties die geen partij zijn. Als amici curiae zijn ingeschakeld de minister van BZK, de VNG, het IPO de NEPROM, het IBR en de NVB. De inlichtingen van deze specifieke instanties acht de Afdeling van belang, aangezien haar oordeel in deze zaak van belang zijn voor de mogelijkheden van een gemeente om kosten van buiten het exploitatiegebied gelegen buitenwijkse voorzieningen te verhalen.

De Afdeling beoordeelt eerst de vraag of grondverwervingskosten voor een buiten het exploitatieplangebied gelegen bovenwijkse voorziening vallen onder de categorie 'inbrengwaarden' dan wel onder de categorie "andere kosten" als bedoeld in artikel 6.13 lid 1 onder c Wro (en de daarop gebaseerde artikelen 6.2.3 en 6.2.4 Bro). Volgens de Afdeling ligt het in de rede om deze grondverwervingskosten onder de categorie "inbrengwaarden" te laten vallen. Uit de wetsgeschiedenis volgt expliciet dat geen onderscheid moet worden gemaakt tussen gronden binnen en buiten het exploitatiegebied. Een andere uitleg zou bovendien discussies in de hand werken over de begrenzing van het exploitatiegebied.

Vervolgens beoordeelt de Afdeling hoe de raming van de waarde van gronden buiten het exploitatiegebied moet geschieden. De Afdeling stelt voorop dat gelet op de kwalificatie van deze grondverwervingsgronden als "inbrengwaarden" artikel 6.13 lid 5 Wro van toepassing is. Aangezien in dit geval geen sprake is van onteigening, betekent dat dat de inbrengwaarde van de gronden moet worden vastgesteld met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b tot en met 40f onteigeningswet. De vraag is echter of artikel 6.13 lid 5 Wro ook geldt voor gronden die ten tijde van de vaststelling van het eerste exploitatieplan al zijn verworven. Uit de amici curiae brieven komt naar voren dat bij de beantwoording van die vraag twee grote belangen een rol spelen. Enerzijds pleit het belang van een objectieve vaststelling van kosten voor een taxatiebenadering. Anderzijds mogen niet meer kosten worden verhaald dan gemaakt, hetgeen een werkelijke kostenbenadering ondersteunt.

De Afdeling kiest voor de taxatiebenadering om verschillende redenen:

• De wet en de wetsgeschiedenis bieden geen aanknopingspunten voor een uitzondering op artikel 6.13 lid 5 Wro, in die zin dat de inbrengwaarden anders zouden moeten worden geraamd als de gronden reeds vóór de vaststelling van het eerste exploitatieplan zijn verworven. Uit de wetsgeschiedenis blijkt juist dat bij de eerste vaststelling van het exploitatieplan wordt uitgegaan van de fictie dat de grondexploitatie op dat moment aanvangt en dat alle kosten op dat oment worden geraamd, ook de al gemaakte kosten.
• Het argument dat moet worden gekozen voor de werkelijke kostenbenadering, om te voorkomen dat meer kosten worden verhaald dan gemaakt, gaat wellicht op bij andere kosten, maar niet bij inbrengwaarden. Inbrengwaarden hebben een bijzondere rol binnen het exploitatieplan. Het zijn niet alleen kosten in de zin van artikel 6.13 lid 1 onder c ten eerste van de Wro maar vormen ook een aftrekpost bij de berekening van de exploitatiebijdrage als bedoeld in artikel 6.19 Wro.
• Een keuze voor de werkelijke kostenbenadering zou de discussie verleggen naar de marktconformiteit van de aankoopprijs. Dat kan bewijsproblemen met zich brengen in situaties waarin de gronden reeds lange tijd geleden zijn verworven.
• In de overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b tot en met 40f onteigeningswet ligt de garantie besloten dat niet meer kosten worden verhaald dan nodig voor de ontwikkeling van een of meer aangewezen bouwplan(nen). Dat kan niet worden gezegd voor de werkelijke kostenbenadering, aangezien die benadering kan leiden tot kostenopdrijvingen.
• Een keuze voor de taxatiebenadering vormt dan ook het gewenste midden tussen de objectivering van het kostenverhaal en het voorkomen van een te omvangrijk kostenverhaal. Te meer omdat inbrengwaarden niet statisch zijn, maar kunnen wijzigen als gevolg van relevante grondtransacties.

De Afdeling komt tot de conclusie dat de raad de grondverwervingskosten van de Verlengde Mercuriusweg terecht heeft vastgesteld overeenkomstig artikel 6.13 lid 5 Wro (de taxatiebenadering).

Raadpleeg hier de uitspraak.