Het komt regelmatig voor dat een gemeentelijke welstandscommissie een negatief advies geeft over een omgevingsvergunning omdat het bouwplan in strijd met de redelijke eisen van welstand zou zijn. De gevraagde omgevingsvergunning moet dan in beginsel worden geweigerd, ook als de aanvraag verder past binnen de mogelijkheden van het bestemmingsplan. Dat volgt uit artikel 2.10, lid 1, onder d, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit is voor de aanvrager van een omgevingsvergunning vaak moeilijk te begrijpen. Het komt dan ook regelmatig voor dat aanvragers in bezwaar, beroep of hoger beroep betogen dat een bouwplan wél in overeenstemming is met de redelijke eisen van welstand. Zij stellen zich op het standpunt dat de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt ten onrechte door het welstandsadvies worden doorkruist. Dit roept de vraag op hoe de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) de welstandstoets beschouwt.
Vaste jurisprudentie
De Afdeling overweegt in meerdere uitspraken dat de welstandstoets zich in beginsel moet richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Zij overweegt: “Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd.” Zie onder meer AbRvS 18 januari 2017, r.o. 4.2.
Simpeler gezegd: de bouwmogelijkheden van een bestemmingsplan mogen niet ontoelaatbaar worden beperkt door toepassing van de welstandscriteria.
Wel of geen ontoelaatbare beperking van het bestemmingsplan?
Of sprake is van een ontoelaatbare beperking van de bouwmogelijkheden, hangt af van de keuze die het bestemmingsplan biedt tussen verschillende mogelijkheden om de bouw te realiseren. Naarmate er meer keuze bestaat om de bouw te realiseren is een vrijere welstandsbeoordeling toegestaan (met inachtneming van de uitgangspunten van het bestemmingsplan). Dit is bijvoorbeeld het geval als er geen hoogtebeperkingen of voorschriften over bouwwerken zijn opgenomen. Er wordt dan minder snel aangenomen dat de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan worden belemmerd.
Als uit de voorschriften en systematiek van het bestemmingsplan echter volgt dat een dergelijke keuze niet of beperkt aanwezig is, dient dat als uitgangspunt te worden genomen bij de welstandstoets. Dit zal vooral aan de orde zijn als de bebouwingsmogelijkheden daarin gedetailleerd zijn aangegeven. De grens van de welstandstoets wordt dan eerder overschreden. Zie AbRvS 14 november 2012, r.o. 4.1.
Uitspraak van 28 november 2018
Die laatste situatie was aan de orde in AbRvS 28 november 2018. In deze procedure was een omgevingsvergunning geweigerd vanwege het advies van de welstandscommissie. Het advies luidde:
“Het ingediende plan past binnen het bestemmingsplan. Het probleem zit hem echter in de herhaling van dit ontwerp. Bij het eenmaal akkoord bevinden van dit plan zullen naastgelegen bewoners zich kunnen beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Dit betekent dat ook zij een soortgelijke opbouw kunnen bouwen. Het verschil in rooilijnen, het draaien van de kap, et cetera maakt repetitie van deze opbouw niet mogelijk zonder dat er een ‘verrommeling’ tussen de woningen optreedt. Tevens is het dichtzetten van de open ruimte tussen de blokken welstandelijk niet gewenst.”
De Afdeling maakt korte metten met dit welstandsadvies. Zij overweegt dat het bestemmingsplan regels bevat over de goot- en bouwhoogte en dakhelling van aan- of uitbouwen. Er zijn daarmee volgens de Afdeling weinig keuzes in de mogelijkheden waarop het bouwplan kan worden uitgevoerd. De Afdeling oordeelt daarom dat de welstandsbeoordeling de grens overschrijdt en dat bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan ten onrechte worden belemmerd. Eventuele precedentwerking als uitvoering wordt gegeven aan het bouwplan is volgens de Afdeling een logisch gevolg van de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan. Er moet daarom een nieuwe beslissing op bezwaar worden genomen.
Aandachtspunt in de praktijk
Naarmate een bestemmingsplan gedetailleerder voorschriften geeft voor bouwen, wordt een welstandstoets sneller geacht belemmerend te zijn voor de bouwmogelijkheden van dit plan. Uit de jurisprudentie blijkt dat de Afdeling nagaat of een bestemmingsplan veel keuze laat voor de wijzen waarop een bouwplan kan worden uitgevoerd. Wees hier alert op bij (de beoordeling van) een welstandstoets!
